2016年、2017年至今，為了扶持光伏產業，化解其發展過程中遇到的困難，國家能源局等管理部門不僅啟動了“領跑者計劃”以促進產業科技創新，還出臺了“綠色電力證書”，以及遏制“棄光限電”的一系列新政，為光伏產業的健康發展，特別是為光伏發電項目收益率，提供了政策保障。

而據《證券日報》記者了解，越來越多的光伏企業也對外表達了將通過技術創新，盡早實現平價上網的意愿。尤其是產業第一梯隊中的數家企業，都已明確規劃了實現平價上網的具體時間表，并承諾最終將不再依靠補貼。

但與此同時，仍然有一些因素，困擾著產業的發展，其中，關于光伏項目用地管理，就是飽受詬病的一項。

日前，《證券日報》記者獲悉，這一問題，已被一份由全國政協委員朱共山編寫的題為《關于理順光伏項目用地管理、土地稅費等相關問題的建議》的提案反映到了全國政協十二屆五次會議，并提出了相應建議。而截至目前，該提案已獲得了31名政協委員的聯名支持。

應統一耕地占用稅、土地使用稅

“在實際的項目開發過程中，絕大多數的地區都要求光伏、風電等項目建設占用農用地，必須辦理轉建設用地手續。”一位不愿具名的業內人士向《證券日報》記者介紹，“工業用地出讓最低價標準為60元/平方米，即4萬元/畝。這是非常高的成本”。

除了土地成本外，光伏項目開發還存在一系列不確定因素，可能影響其收益率。比如，“根據《耕地占用稅暫行條例》的規定，‘人均耕地不超過1畝的，單位稅額為每平方米10元-50元’，以此類推，根據當地人均占有耕地面積，所征收的耕地占用稅均有1倍-5倍的稅額，具體適用稅額由各地在規定的稅額幅度內自行確定，各地稅務部門具有5倍的調整空間”。

而根據《城鎮土地使用稅暫行條例》的規定，城鎮土地使用稅采用有幅度差別定額稅率：大城市1.5元-30元;中等城市1.2元-24元;小城市0.9元-18元;縣城、建制鎮、工礦區0.6元-12元，也就是說，各地稅務部門在規定的稅額幅度內自行確定稅率，可以調整的空間達到了20倍。

“各省(區、市)執行標準不統一，自由裁量權較大，而這會造成光伏電站投資企業難以把控投資風險，企業稅收負擔過重、造成投資效益下滑，嚴重影響光伏發電項目投資積極性。”上述人士算了一筆賬，“按二類光照地區10MW并網項目計算，繳納土地使用稅之后，相當于電價下降了每度0.015元到0.29元不等，對項目收益影響非常大”。

“邊補貼邊征稅”不利盡早平價上網

事實上，隨著光伏發電成本的逐步降低，這種利用“光生伏特效應”將照射在光伏板表面的太陽光直接轉化為電流來實現發電的技術，已不僅僅用于建設集中式地面電站，而是被應用在了如分布式光伏、建筑光伏一體化、農光互補、漁光互補等越來越多的領域。

接受《證券日報》采訪的全國政協委員朱共山坦言，自己做為全球太陽能(14.640, 0.27, 1.88%)理事會和亞洲光伏產業協會的主席，有機會多方聽取光伏產業發展存在的問題，

朱共山向記者介紹，有關“光伏、風力發電等項目建設占用農用地的，所有用地部分均應按建設用地管理”的規定，是國土資源部下發《國土資規〔2015〕5號文》。但現實情況是，“光伏發電項目與建筑產業及其他產業用地不同，光伏組件依靠鋼支架支撐，利用地表空間來鋪設光伏組件進行發電，通常光伏發電項目中光伏組件最低點離地高度在0.5米—1米之間，在最新型的農光互補、漁光項目里，光伏組件最低離地(水面)點高度在2米以上，不改變原有土地類型，對土地沒有形成‘占用’。建設光伏發電項目不會破壞土地，也不會形成永久性用地，組件陣列下面空間仍可以進行農業、漁業、林業、牧業生產，正常種植水稻、玉米、梨樹、果樹、茶樹、油料牡丹等經濟作物，完全不影響正常農業生產和漁業養殖，尤其適合喜陰作物的生長(遮陽)。是多能互補，多產業融合的，提高土地綜合利用，提高單位面積經濟產出的重要形式和載體。光伏組件對于干旱和半干旱地區涵養水土，減少增發量有積極作用。青海格爾木地區，在建設光伏發電園區后，地表植被增長，生態恢復顯著，為此格爾木地區特意出臺優惠政策，減免光伏發電項目耕地占用稅。”

“且事實證明，在不改變土地性質和功能現狀的情況下，現有農林產業結合光伏發電對提高土地綜合利用率、發展現代高效農林業、增加農民收入方面均有著積極的促進作用。當前很多地區存在土地性質劃為一般農林用地，但實際不能耕種、利用率低等問題;而部分可耕種但經常遭遇干旱、洪澇等自然災害的一般農林用地也同樣存在利用率低、不能保障農林業發展等現實問題。在這些利用價值不高的一般農林用地上發展光伏發電，既不改變土地性質和面貌，又能通過租金、發電收入等方式增加農民收入，提高土地利用率，理應鼓勵放開光伏項目使用一般農林用地，而非限制。”

“政府部門對國土資源的管理范圍的維度劃分，國土資源分別由國土、地質、水利、氣象、林業、旅游、交通、軍事等政府部門或有權機構進行行政管轄。目前國土管理部門和林業管理部門尚未實現‘一張圖’管理，所以針對同一地塊的‘土地性質’，需要向兩個政府部門核實確認。”朱共山進一步介紹，“有些土地國土部門給出‘未利用地’，但林業部門給出的是‘林地’，政府部門間管理范圍劃分和各部門對土地的界定標準不同，管理界限存在交叉，給企業投資建設光伏發電項目帶來困擾。 ”

“另外，從土地規劃、用途管制等角度，土地還被劃分為基本農田保護區、風景旅游用地區、生態環境安全控制區、重點森林保護區、自然與文化遺產保護區等特殊區域。企業在向國土、林業、農業、水利等部門溝通確認“土地性質”的同時，還要從規劃、用途管制角度進行再次確認，使得項目投資開發周期延長。國土資源缺乏統一管理和標準界定，亟待解決。”

“我認為，光伏發電項目用地中除辦公用房、升壓站、廠區路面硬化用地屬于建設用地外，其他光伏組件陣列，不改變原有土地類型，對土地沒有進行破壞，不能按照建設用地管理。”朱共山表示。