改革開放以來，我們經濟進步成就巨大，能源系統取得了顯著成就，同時對資源和環境的透支也空前巨大，日益嚴重的霧霾不僅在生理上，甚至在心理上也逐漸成為“負能量”。中國能源的主要矛盾已從長期以來的“保增長”“保供給”轉移到了“保環境”方面。

從戰略上看，中國面臨的能源挑戰不外乎涉及兩個方面的矛盾：一是能源的有限供給與經濟發展日益擴大的能源需求之間的矛盾。這是一個經濟問題，要求我們必須思考如何進行制度設計并有效實施，以有限的能源滿足經濟的持續快速增長。二是能源的大量使用與環境形勢日益加劇之間的矛盾。這是一個社會問題，要求我們如何平衡經濟需求及選擇社會目標的組合，我們應“盡可能地降低甚至避免能源使用過程中造成的環境損失和社會福利損失”。眼下，中國能源轉型的關鍵就是既要增加能源供給，又要減少二氧化碳排放。能源供給的低碳化、能源消費的綠色化、以及能源輸配的智能化，作為中國能源結構轉型中最為鮮明的邊際增量領域，將成為能源發展轉型中的三條核心主線。

能源發展轉型是制度轉型，資源配置的市場化轉型是能源發展制度轉型，因此，如何從壟斷中解放市場尤其是培養競爭性市場，真正由非市場化向市場化的目標轉變，就成為提升能源發展制度轉型績效的關鍵所在。基于長遠考慮，中國亟待提高能源戰略及規劃的前瞻性和系統性，應制定明確、完善的頂層設計和長遠發展目標，并通過定期評估機制動態調整。從中國能源政策的現狀以及中長期面臨的突出矛盾出發，作為全球規模最大的能源系統，為適應安全、清潔和高效發展的需要，中國能源政策應該加快實現以下幾個方面的戰略轉型：從單一化供給政策體系向多元化供需結合政策體系轉型；從以二次產業為主的政策體系向三次產業并重的政策體系轉型；從以國有資本占主導地位的投資激勵政策向各類社會投資并存的投資激勵政策轉型；從以經濟性管制和事前審批為主的政策體系，向以社會性管制和全過程監管為主的監管政策體系轉型；從以國有部門為主的單一化、分散化創新政策體系，向多元化、協同化為特征的新型創新政策體系轉型；等等。

當然，要使能源發展轉型富有績效，就必須通過制度設計實現從資源優勢向競爭優勢的轉型。競爭優勢來自制度優勢，基于制度理性決定制度選擇的原理，制度優勢取決于制度理性優勢，而制度優勢來源于理性優勢及其制度設計。告別傳統，重拾競爭優勢，在壟斷中解放市場，在有效率的體制內實現資源能源獲取和公平惠益分享，這有賴于制度轉型。

理性決定制度選擇。能源發展轉型是制度博弈，更是理性博弈、思想博弈。只有隨著人們經濟價值觀念的更新、提升，制度才能發生富有績效的轉型。而突破資源權屬壟斷籬笆，有賴于能源制度“破”與“立”的有機結合，制度治理與制度激勵職能的有效發揮，制度整合社會力量的機制的培育和完善，在市場化制度重構過程中塑造“制度政府”。我們一方面要充分發揮市場在配置資源中的決定性作用，放開競爭性業務的市場準入限制和價格管制；另一方面要更好地發揮好政府作用，強化對自然壟斷業務和市場秩序的監管。在戰略規劃及政策法規的制定上，能源轉型戰略不僅要規定轉型的中長期目標和實施政策，還持續重視能源立法及體制機制設計。

在承認經濟轉型是建立在市場與能源相結合的二元結構前提下，在明確制度優化是經濟轉型的關鍵之后，就要求通過能源立法來確立能源變革原則的元規則地位，積極推進新能源和可再生能源發展。毫無疑問，市場在推動經濟發展上具有無可比擬的優越性。在能源立法中，倘若要推動能源變革，就必須保證市場在能源領域中的主導地位和作為資源配置的基礎手段。尋找本國能源發展的路徑依賴并打破之，乃是能源立法的關鍵所在。而這很大程度上取決于能源立法對制度創新的規定，因為只有不斷的制度創新才是避免路徑依賴、發展新能源和可再生能源的必由之路。

因此，未來應當在促進政府與市場間互動、能源資源與投資產權交易、能源競爭、能源研發與技術創新、能源金融改革、能源消費者保護等方面作出制度安排，如此才能使競爭優勢在能源領域中表現出來。如果制度設計與安排的基點從資源權屬擴張與限制，轉向資源與投資產權公平分配、交易、保護以及競爭性產業組織與工業創新能力培養，就會在最大程度上釋放制度能力與制度優勢，從而有效推動能源發展轉型。當然，在制度理性與制度設計上實現轉型，政治家智慧通常成為關鍵因素。

（作者系中國城市管理研究院院長、研究員）