22日，國家能源局下發《關于調整2016光伏發電建設規模有關問題的通知》，有人稱此舉是為了應對各地發改委/能源局的“先建先得”政策。從現實情況來看，光伏發電建設的指標一直處于緊缺狀態，而地方發改委為盡快發展往往采用寅吃卯糧的辦法，即先建先得。原本國家能源局為了簡政放權、促進光伏建設而采取的放寬手段卻因各地發改委的“倒逼”產生了無序發展等不良后果，因此把上述通知看作國能局的“撥亂反正”手段也不無道理。至于這一政策具體有哪些要點、相關人士有何看法，編者進行了整理。

一、政策要點解讀

規模分配項目，超出部分各地政府自行補貼

政策原文：“各省(自治區、直轄市)應嚴格按國家下達規模，全面采取競爭方式分配項目，超過國家下達規模建設的項目，一律不得納入國家可再生能源發展基金補貼范圍，由有關省級及地方政府自行解決項目補貼問題。”

業內解讀：盡管能源局對因地方政府問題導致的“無指標項目”給予一定程度的寬容處理(補發“指標”)，但對于各地發改委(能源局)的“倒逼”行為非常不滿，因此才會在首條就聲明立場。

雙方“矛盾”的根源要追溯到2013年8月，國家能源局印發《光伏電站項目管理暫行辦法》。該辦法規定光伏地面電站項目管理2014年開始實行備案制。備案制的推行本意是為了簡政放權，加速光伏的建設速度。但總量控制還是握在國家能源局手里。

“各地區按照國務院能源主管部門下達的年度指導性規模指標，扣除上年度已辦理手續但未投產結轉項目的規模后，作為本地區本年度新增備案項目的規模上限。國務院有關部門對符合條件的備案項目納入可再生能源資金補貼目錄。未納入補貼目錄的光伏電站項目不得享受國家可再生能源發展基金補貼。”即國家能源局每年下發的指標作為補貼的依據，獲得指標了才能進補貼目錄，才能拿到補貼。

但后來部分省份顯然沒有遵守國家能源局的規定，通過先建先得等政策推動裝機無序發展，目前全國指標缺口超過5GW。這次能源局的態度很堅決，不給地方政府收拾爛攤子，超出的部分要自行解決，能源局是不會多發指標的。

不設下限的競電價

政策原文：“有追加2016年度光伏電站建設規模要求的省(自治區、直轄市)可提前使用2017年建設規模，追加規模在其2017年應下達的建設規模中相應扣減。”“追加規模必須通過競爭方式分配，競爭工作由省(自治區、直轄市)發改委(能源局)負責組織，可采取單一電價競爭模式或綜合評分競爭模式。采取綜合評分競爭模式，電價權重不得低于30%。兩種方式均不得設置最低限價。有關省(自治區、直轄市)發展改革委(能源局)在組織競爭分配時要考慮光伏發電成本降低實際情況，嚴格控制項目上網電價上限，對明顯高于平均水平的項目不予認可。”

業內解讀：本次政策中反復強調的“不設下限的競電價”，意味著國家對行業超額收益的態度已經是明確的不支持(相比今年5月份的含蓄措辭，目前的態度變得強硬)，國家補貼光伏的初心本身就不是讓企業獲得持續超額收益，而是為了促進成本下降和平價上網的早日到來，現在既然超額收益如此之高，那么正是到了該讓補貼退潮的時候了。

鼓勵競爭性方式配置指標，除對電價的權重嚴格要求外，還要求不得設置最低限價。既部分解決了未獲指標項目的問題，又可以節約補貼資金。今年能源局在初次下發2016年指標時，要求領跑者項目采取競爭性方式配置，普通電站指標鼓勵采取競爭性方式配置。最后領跑者項目的競電價政策效果十分顯著，中標電價大大低于標桿水平。今后主管部門大力推廣競電價政策是必然的，另外還會根據各地政策的執行效果不斷完善政策，如規定電價在評選中權重的下限以及規定不得設置最低限價，以應對部分地區在實際操作中將電價權重設置過低甚至設置最低限價的做法，最大化競電價政策對于降低上網電價、節約補貼資金的效果。由此看來，2017年下發指標時，普通電站的指標很可能也將通過競爭性方式配置，且要求會更嚴格。

二、相關評論

某光伏逆變器領域專業人士：使用競價和提前使用指標的打補丁方法，補上了部分窟窿，更應該想想如何不要讓窟窿越來越大，不要每年都打補丁。

某光伏媒體人：增補指標方案來了，增補的從17年的指標里扣!只有湖北、黑龍江因為競價方案做的好，單獨獎勵，金寨的繼續執行

變壓器行業某業內人士：下午剛看完IHS明年7%增長的報告，看到“特急”不由得一抖啊……能源局：玩超脫的允許你寅吃卯糧，但也得搶食吃;別太過分，要不讓你明年餓肚子。

點評：光伏電站指標短缺的背后，折射的是負責頂層規劃的國家能源局和作為規劃的具體執行者的各省發改委/能源局之間的矛盾。由于國家能源局不是地方發改委/能源局的直屬上級，在規劃的具體執行中，中央對于地方的約束力不夠。另外，能源局下發的文件屬于部門規章，缺乏更高的法律效力，面對地方的不執行也無可奈何，只能依靠最后的補貼控制來約束。此次能源局的發文，既是為了解決現階段部分省份建成的電站項目無法獲得指標的切實問題，也向地方政府表達了強硬的態度。此次新增(跨年調配)指標，以預支的方式部分解決指標短缺的問題，對于指標缺口過大的省份，還要依靠后續的指標才能把窟窿堵上。

可以看出，后續能源局新增指標將更嚴格，也會更傾向于“聽話”(指標管理嚴格)的省份，對于棄光嚴重和指標缺口過大的省份，即使再給指標，也是以消化存量項目為主。指標短缺事件，也給電站投資商敲響了警鐘，即不要對政策抱有幻想，認為政府最后一定會來救市。光伏電站屬于資金密集型項目，在投資過程中一定要重視風險。

另外，2017年普通光伏電站和領跑者項目均實行競爭性配置方式將是大概率事件，且相關要求可能會更為嚴格(包括規定電價在評比中的權重和禁止最低限價)，未來電站運營商盈利空間將進一步被壓縮。