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新形勢下應(yīng)以綠色發(fā)展和開放發(fā)展理念謀劃我國的能源安全戰(zhàn)略，樹立以供應(yīng)安全、價格安全、生態(tài)安全、網(wǎng)絡(luò)安全為主要內(nèi)容的新型能源安全觀，以創(chuàng)建現(xiàn)代能源安全體系，提高我國能源供應(yīng)能力、需求調(diào)控能力、風(fēng)險應(yīng)對能力和國際市場影響能力為著力點，確立保障我國能源安全的戰(zhàn)略目標(biāo)。
本世紀(jì)初開始于美國的 “頁巖革命”，改變了人們對油氣資源儲量的悲觀估計，特別是頁巖氣儲量巨大，使人類使用較清潔的天然氣替代煤炭和石油成為可能。始于2014年下半年的國際油價大幅下跌成為世界能源新一輪變革的重要轉(zhuǎn)折點。未來數(shù)年乃至更長時期，國際油氣價格將在低位運行并大幅波動，應(yīng)對氣候變化壓力將更為嚴(yán)峻，能源與信息等領(lǐng)域新技術(shù)將深度融合，全球能源將逐步從煤炭和石油向清潔低碳能源轉(zhuǎn)變，供應(yīng)和消費結(jié)構(gòu)將出現(xiàn)重大變化。
國際能源發(fā)展新形勢
(一)未來數(shù)年乃至更長時期，國際油氣價格將在低位運行并大幅波動
2014年下半年以來，不到1年半時間，國際油價就從108美元/桶跌破30美元/桶，下跌幅度超過70%，并伴隨著價格的大幅波動。一方面，全球油氣需求增速減緩，供應(yīng)總體過剩。另一方面，投資美國頁巖油氣項目的靈活性，導(dǎo)致油氣產(chǎn)量與價格頻繁波動。與常規(guī)油氣開發(fā)的大規(guī)模投資和長回報周期不同，頁巖油氣投資靈活，回報周期短至以月計算。在目前的技術(shù)條件下，投資美國頁巖油氣項目的盈虧平衡點在油價40美元/桶左右。
(二)世界油氣需求重心“東移”，供給重心“西移”
一方面，“亞太月牙形地帶” 引領(lǐng)油氣消費增長。從世界油氣消費發(fā)展態(tài)勢看，自20世紀(jì)80年代后期以來，世界油氣需求重心逐漸向新興經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)移。尤其是2008年金融危機(jī)以來，全球原油的消費增速明顯放緩，其中北美、歐洲地區(qū)原油的消費呈下降趨勢，而以中國、印度為代表的新興經(jīng)濟(jì)體的石油消費則呈現(xiàn)較快的增長態(tài)勢。另一方面，由加拿大、美國、委內(nèi)瑞拉、巴西等國家構(gòu)成的“美洲月牙形”油氣供給版圖初步形成。隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步，油氣供給日益多元化，美洲大陸在石油和天然氣領(lǐng)域快速發(fā)展，非常規(guī)油氣資源已成為能源供應(yīng)的重要來源。在美國“頁巖革命”影響下，美國天然氣產(chǎn)量已位居全球第一位，石油產(chǎn)量僅次于俄羅斯和沙特阿拉伯，居全球第三位。加拿大的油砂、委內(nèi)瑞拉的重油、巴西的深海鹽下石油和阿根廷的頁巖氣等潛力逐步釋放，初步形成了由這些美洲國家構(gòu)成的“美洲月牙形”油氣供給版圖，其在全球油氣供給方面所占比重越來越大，成為除中東之外油氣增長最快的地區(qū)，改變了傳統(tǒng)的以中東為主的全球油氣供應(yīng)版圖。 “頁巖革命”既可使美國的能源獨立戰(zhàn)略目標(biāo)早日實現(xiàn)，也為其在全球治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用提供了巨大的戰(zhàn)略空間，更對全球能源治理格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
(三)能源綠色發(fā)展已成全球共識，清潔低碳是大勢所趨
自1992年聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會以來，全球低碳、可持續(xù)發(fā)展取得了長足的進(jìn)步。一方面，統(tǒng)計結(jié)果顯示，過去20年，全球可再生能源發(fā)展從初期進(jìn)入快速成長階段，2015年全球水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電累計裝機(jī)容量分別超過10億千瓦、4億千瓦和2億千瓦。2015年，盡管化石能源價格大幅下跌，但全球清潔能源投資額仍高達(dá)3290億美元，再創(chuàng)歷史新高；可再生電力裝機(jī)同比增長30%以上，其中風(fēng)電為6400萬千瓦、太陽能光伏為5700萬千瓦。與此同時，近10年全球天然氣的生產(chǎn)、消費年均增速均達(dá)2%以上，僅次于可再生能源。預(yù)計2016年，全球天然氣產(chǎn)量為3.76萬億立方米，同比增長2.5%；需求量為3.55萬億立方米，同比增長2%。
另一方面，以太陽能、風(fēng)能等為代表的新能源利用技術(shù)和能源互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)不斷突破，促使新能源迅猛發(fā)展。太陽能光伏電池技術(shù)創(chuàng)新能力大幅提升，目前商業(yè)化應(yīng)用的多晶硅電池組件轉(zhuǎn)換效率約16%，今后光伏電池轉(zhuǎn)換效率有望提升到24%，光伏度電成本將下降到0.4—0.5元，與煤電相當(dāng)。下一代更大型的風(fēng)電機(jī)組可利用在更高空域才有的強(qiáng)勁和持續(xù)的風(fēng)力資源，預(yù)測風(fēng)機(jī)平均高度可提升至110米，發(fā)展風(fēng)電的面積將比風(fēng)機(jī)平均高度為80米時增加54%，且風(fēng)電單位成本有望下降20%—30%，基本與煤電持平。預(yù)計至2035年全球可再生能源年均消費增長6.4%。同時，物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與能源技術(shù)深度融合，分布式能源、智能電網(wǎng)、新能源汽車開始步入產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段，大量工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)小區(qū)、公用建筑和私人住宅已擁有分布式功能系統(tǒng)，“人人消費能源與人人生產(chǎn)能源” 的生產(chǎn)消費新形態(tài)正在逐步形成。
20多年來的實踐表明，要根本解決全球氣候問題，必須將綠色發(fā)展置于國際氣候制度的核心。2015年12月巴黎氣候變化大會明確要求各國實施增長、消費和能源的低碳轉(zhuǎn)型，大會達(dá)成的《巴黎協(xié)定》奠定了各國廣泛參與轉(zhuǎn)型的基本格局，確立了2020年后以“國家自主貢獻(xiàn)”為主體的國際應(yīng)對氣候變化機(jī)制安排，這將極大地推動全球能源消費從煤炭和石油向天然氣和新能源轉(zhuǎn)變。目前全球67%左右的溫室氣體排放與能源生產(chǎn)和消費相關(guān)，而要實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的減排目標(biāo)，各國必然要大力發(fā)展新能源和天然氣。美國提出，到2025年可再生能源占電力消費的25%，到2050年可再生能源占電力消費的80%、占能源消費的60%。歐盟委員會提出，到2050年可再生能源占電力消費的80%、占能源消費的60%。丹麥提出，到2050年全部電力均來自于可再生能源。我國應(yīng)對氣候變化的自主行動計劃要求2030年左右實現(xiàn)碳排放達(dá)到峰值。總之，發(fā)展綠色能源已成全球共識，清潔低碳是大勢所趨。
新形勢下的中國能源安全觀
在國際能源發(fā)展新格局和應(yīng)對全球氣候變化新形勢下，能源安全的涵義也在擴(kuò)展。國際能源組織定義的能源安全涵義是“在給定價格下，滿足能源需求的供給在物理上的可獲得性”，學(xué)術(shù)界較為廣泛接受的解釋是“石油和天然氣充足、可靠、多渠道和可承受價格下的供給，以及具有充分的基礎(chǔ)設(shè)施將這些供給輸送到能源市場”。傳統(tǒng)能源安全以單一的石油安全為核心。上世紀(jì)七八十年代，由于國際石油危機(jī)的影響，能源的穩(wěn)定供應(yīng)和合理價格成為了能源安全的核心內(nèi)容。各國能源安全戰(zhàn)略的主要目標(biāo)是逐步提高自給率、實現(xiàn)能源獨立。進(jìn)入上世紀(jì)九十年代，隨著人們環(huán)保意識的增強(qiáng)，能源安全的內(nèi)涵又逐步加入了環(huán)境安全的概念。進(jìn)入二十一世紀(jì)，能源安全的內(nèi)涵更為豐富，全球氣候變化和《京都議定書》的簽署使世界各主要經(jīng)濟(jì)體更加重視環(huán)境保護(hù)和低碳發(fā)展，能源的清潔化、低碳化成為全球共識。同時，隨著互聯(lián)網(wǎng)在全世界的普及，以新能源技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)結(jié)合為特征的能源技術(shù)革命新突破開始顯現(xiàn)，能源信息安全又成為能源安全內(nèi)涵的重要組成部分。
十八屆五中全會提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，是“十三五”乃至更長時期我國發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)。其中的綠色、開放發(fā)展理念對于推動我國能源革命，明確新形勢下我國能源安全觀具有特別重要的意義。綠色發(fā)展是一種資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展方式，能源的綠色發(fā)展就是充分利用天然氣和可再生能源，全面提高能源資源利用效率，最大限度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，既滿足人民群眾的合理能源需求，又體現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。開放發(fā)展是保障國家能源安全的必由之路。要用全球視野、世界眼光去謀劃我國能源發(fā)展，充分利用全球能源資源和全球市場，深入?yún)⑴c全球能源治理，借助能源憲章等多種交流平臺，在能源安全、能源開發(fā)和氣候變化等領(lǐng)域開展全方位的國際合作，以擴(kuò)展能源供給多元化的空間，增加能源供給，增強(qiáng)我國能源安全的基礎(chǔ)。
根據(jù)國內(nèi)外能源發(fā)展的新形勢和能源安全觀的新變化，按照十八屆五中全會確立的我國新的發(fā)展理念的要求，新形勢下中國的能源安全觀應(yīng)包含供應(yīng)數(shù)量有保障、價格總體平穩(wěn)、生態(tài)環(huán)境友好、網(wǎng)絡(luò)和運輸通道長期安全運行等內(nèi)容，換句話說，保障國家能源安全就是要保障國家能源的供應(yīng)安全、價格安全、生態(tài)安全和網(wǎng)絡(luò)安全，實現(xiàn)能源綠色發(fā)展、開放發(fā)展、多元發(fā)展、互聯(lián)互通、高效運行。
新形勢下保障我國能源安全的戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)
以綠色發(fā)展和開放發(fā)展理念謀劃新形勢下的我國能源安全，需要結(jié)合新的能源安全觀，創(chuàng)建現(xiàn)代能源安全體系，確立保障我國能源安全的戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)。
(一)戰(zhàn)略目標(biāo)
持續(xù)供應(yīng)有保障。立足國內(nèi)多元供應(yīng)保安全，建成以油、氣、煤、核、新能源等多種能源互補(bǔ)的 “多輪” 驅(qū)動的能源供應(yīng)體系。同時，充分利用國際資源和國際市場，積極參與國際市場分工和競爭，努力使我國在國際能源治理中處于有利地位或地領(lǐng)導(dǎo)地位，在國際能源市場的話語權(quán)得到較大提升。
價格平穩(wěn)可承受。能夠確保在任何時候以可承受的價格向所有用戶供應(yīng)能源，建立充分反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系、環(huán)境成本和社會可承受的能源價格形成機(jī)制，建成現(xiàn)貨交易、期貨交易和場外交易共存共生的多層次能源交易體系，力爭形成亞洲區(qū)域性能源定價中心，國際能源定價話語權(quán)顯著提高。
生態(tài)環(huán)境友好。有效控制和逐步減少煤炭消費總量，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整取得明顯成效。建成分布式與集中式相互協(xié)同、需供互動、節(jié)約高效的現(xiàn)代能源體系，“人人消費能源、人人生產(chǎn)能源”的能源新業(yè)態(tài)基本形成。樹立勤儉節(jié)約的能源消費觀，建成能源節(jié)約型社會。
網(wǎng)絡(luò)安全可靠。供應(yīng)側(cè)和需求側(cè)通過智慧能源網(wǎng)絡(luò)、分布式能源和儲能設(shè)施等實現(xiàn)協(xié)調(diào)平衡，能源輸送通道和通信網(wǎng)絡(luò)更加完善，形成西部、北部、南部和海上的油氣進(jìn)口大通道，具有自然壟斷性質(zhì)的能源管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)第三方公平接入和互聯(lián)互通，形成比較完善的智慧能源系統(tǒng)和能源安全保障體系，在開放格局中維護(hù)國家能源安全。
(二)主要任務(wù)
1、立足國內(nèi)能源供給，充分利用國際資源和國際市場
立足國內(nèi)，加強(qiáng)能源供應(yīng)能力建設(shè)，改善能源結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定能源價格、保障能源供給，不斷提高自主控制能源對外依存度的能力。面向未來，充分利用國際資源和國際市場，創(chuàng)建新型的全球能源治理體系，在全球范圍內(nèi)優(yōu)化我國能源供給。
第一，加快優(yōu)化我國能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)，大力提高清潔能源供應(yīng)比重，構(gòu)建以天然氣、可再生能源和核能為主體的能源供應(yīng)體系，推進(jìn)煤炭安全清潔高效利用，并減少對煤炭和石油的依賴。加快常規(guī)油氣勘查開采，力爭非常規(guī)油氣的勘探開發(fā)特別是非常規(guī)天然氣的大規(guī)模開發(fā)利用取得重大突破。大力發(fā)展中東部地區(qū)分布式可再生能源。
第二，有效實行能源消費總量和消費強(qiáng)度雙控制，落實節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略，嚴(yán)格控制煤炭消費，加快重點領(lǐng)域用能變革，不斷提高天然氣和非化石能源消費比重。
第三，加強(qiáng)儲備應(yīng)急能力建設(shè)。完善能源儲備制度，建立國家儲備與企業(yè)儲備相結(jié)合、戰(zhàn)略儲備與生產(chǎn)運行儲備并舉的儲備體系，擴(kuò)大石油儲備規(guī)模，提高天然氣儲備能力，建立健全國家能源應(yīng)急保障體系。
第四，落實“一帶一路”倡議，深化與周邊和沿線國家能源合作，擴(kuò)大海外油氣等能源生產(chǎn)基地建設(shè)，推進(jìn)核電、水電、火電及特高壓輸電“走出去”。積極參與全球能源治理，參與相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的制定，構(gòu)建雙邊多邊協(xié)調(diào)機(jī)制，提升我國在國際能源市場的影響力和話語權(quán)。
2、大力發(fā)展天然氣，加強(qiáng)能源通道和網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)
據(jù)相關(guān)研究機(jī)構(gòu)預(yù)測結(jié)果顯示，如果不能嚴(yán)格控制石油消費的話，中國的石油對外依存度將由2015年的62%，逐年提高到2030年的70%、2040年的80%，能源安全形勢日趨嚴(yán)峻。相比而言，美國通過“頁巖革命”獲得了廉價的天然氣，同時用可再生能源替代了部分煤炭，減少了原油進(jìn)口量和二氧化碳排放量，實現(xiàn)了“能源獨立”
目標(biāo)。我國可借鑒美國的成功經(jīng)驗，大力發(fā)展天然氣。
第一，積極引導(dǎo)和培育天然氣消費市場。完善規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)交通用氣快速發(fā)展。通過加強(qiáng)環(huán)境和質(zhì)量監(jiān)管，促進(jìn)天然氣替代分散煤炭、汽柴油的使用。盡快完善價格機(jī)制，促進(jìn)天然氣發(fā)電、分布式能源合理發(fā)展。
第二，提高天然氣供應(yīng)保障能力。常規(guī)與非常規(guī)并重、陸地與海域并舉，加快非常規(guī)天然氣大規(guī)模開發(fā)，促進(jìn)天然氣儲量產(chǎn)量快速增長。盡快建立和完善天然氣礦業(yè)權(quán)的招投標(biāo)制度，推進(jìn)投資主體多元化。加強(qiáng)液化天然氣進(jìn)口，完善天然氣進(jìn)口格局，實現(xiàn)進(jìn)口氣源和進(jìn)口方式的多元化。
第三，確保能源運輸和通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、安全可靠。加強(qiáng)能源管網(wǎng)和通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)和深度融合，構(gòu)建不同能源管網(wǎng)、不同市場主體之間互聯(lián)互通的現(xiàn)代能源運輸和通信系統(tǒng)。分類推進(jìn)能源技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，加強(qiáng)移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、大規(guī)模儲能、石墨烯材料、光熱發(fā)電等前沿技術(shù)的研究。
3、推動建設(shè)長三角現(xiàn)代天然氣市場體系，以天然氣為切入點提升能源定價國際話語權(quán)
當(dāng)前亞太地區(qū)沒有獨立、權(quán)威的天然氣基準(zhǔn)價，天然氣貿(mào)易價格被動參考國際油價。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近年來中國參照的與日本進(jìn)口原油加權(quán)平均價格掛鉤(JCC)的天然氣貿(mào)易體系基準(zhǔn)價格是英國天然氣中心(NBP)價格的1—2倍、美國亨利天然氣中心(HH)價格的2—6倍。這種進(jìn)口天然氣定價機(jī)制既不能反映我國國內(nèi)市場天然氣的供需狀況，又使我國在國際市場上議價時處于被動地位。國際油氣市場供過于求局面的持續(xù)發(fā)展為我國參與國際天然氣定價帶來難得的契機(jī)。我國應(yīng)緊緊抓住國際能源價格低位運行這一重要窗口期，提升天然氣定價國際話語權(quán)。
第一，推動建設(shè)長三角現(xiàn)代天然氣市場體系，形成我國的天然氣價格機(jī)制。充分發(fā)揮以上海為中心的長三角產(chǎn)輸銷中心和價格承受能力強(qiáng)等市場優(yōu)勢，結(jié)合油氣綜合改革，盡快建立和運作上海天然氣期貨交易所，促進(jìn)上海石油天然氣交易中心快速發(fā)展，全面放開天然氣價格，由市場競爭形成，力爭在“十三五”期間建成長三角“一張網(wǎng)”、互聯(lián)互通、多元化供應(yīng)的天然氣市場。同時，要盡快推進(jìn)具有自然壟斷性質(zhì)的天然氣管道、液化天然氣接收站等基礎(chǔ)設(shè)施的儲運服務(wù)與銷售業(yè)務(wù)分離和第三方公平接入，建立相對獨立的天然氣區(qū)域調(diào)度中心。
第二，加強(qiáng)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造海上天然氣運輸大通道。海上運輸通道在國家能源安全中的地位將不斷提升。相關(guān)機(jī)構(gòu)研究成果顯示，過去十年，液化天然氣貿(mào)易量翻了一番，已超過全球天然氣貿(mào)易總量的1/3，今后幾年仍將保持年均10%的增長。未來，天然氣供應(yīng)安全問題將主要取決于液化天然氣接收站和運輸船隊。因此，要在推動中俄東線天然氣管道以及儲氣和調(diào)峰等基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的同時，加快建設(shè)并充分發(fā)揮舟山、寧波、洋山、如東等液化天然氣接收站的作用，打造海上液化天然氣進(jìn)口大通道。
(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所)
本世紀(jì)初開始于美國的 “頁巖革命”，改變了人們對油氣資源儲量的悲觀估計，特別是頁巖氣儲量巨大，使人類使用較清潔的天然氣替代煤炭和石油成為可能。始于2014年下半年的國際油價大幅下跌成為世界能源新一輪變革的重要轉(zhuǎn)折點。未來數(shù)年乃至更長時期，國際油氣價格將在低位運行并大幅波動，應(yīng)對氣候變化壓力將更為嚴(yán)峻，能源與信息等領(lǐng)域新技術(shù)將深度融合，全球能源將逐步從煤炭和石油向清潔低碳能源轉(zhuǎn)變，供應(yīng)和消費結(jié)構(gòu)將出現(xiàn)重大變化。
國際能源發(fā)展新形勢
(一)未來數(shù)年乃至更長時期，國際油氣價格將在低位運行并大幅波動
2014年下半年以來，不到1年半時間，國際油價就從108美元/桶跌破30美元/桶，下跌幅度超過70%，并伴隨著價格的大幅波動。一方面，全球油氣需求增速減緩，供應(yīng)總體過剩。另一方面，投資美國頁巖油氣項目的靈活性，導(dǎo)致油氣產(chǎn)量與價格頻繁波動。與常規(guī)油氣開發(fā)的大規(guī)模投資和長回報周期不同，頁巖油氣投資靈活，回報周期短至以月計算。在目前的技術(shù)條件下，投資美國頁巖油氣項目的盈虧平衡點在油價40美元/桶左右。
(二)世界油氣需求重心“東移”，供給重心“西移”
一方面，“亞太月牙形地帶” 引領(lǐng)油氣消費增長。從世界油氣消費發(fā)展態(tài)勢看，自20世紀(jì)80年代后期以來，世界油氣需求重心逐漸向新興經(jīng)濟(jì)體轉(zhuǎn)移。尤其是2008年金融危機(jī)以來，全球原油的消費增速明顯放緩，其中北美、歐洲地區(qū)原油的消費呈下降趨勢，而以中國、印度為代表的新興經(jīng)濟(jì)體的石油消費則呈現(xiàn)較快的增長態(tài)勢。另一方面，由加拿大、美國、委內(nèi)瑞拉、巴西等國家構(gòu)成的“美洲月牙形”油氣供給版圖初步形成。隨著技術(shù)的不斷進(jìn)步，油氣供給日益多元化，美洲大陸在石油和天然氣領(lǐng)域快速發(fā)展，非常規(guī)油氣資源已成為能源供應(yīng)的重要來源。在美國“頁巖革命”影響下，美國天然氣產(chǎn)量已位居全球第一位，石油產(chǎn)量僅次于俄羅斯和沙特阿拉伯，居全球第三位。加拿大的油砂、委內(nèi)瑞拉的重油、巴西的深海鹽下石油和阿根廷的頁巖氣等潛力逐步釋放，初步形成了由這些美洲國家構(gòu)成的“美洲月牙形”油氣供給版圖，其在全球油氣供給方面所占比重越來越大，成為除中東之外油氣增長最快的地區(qū)，改變了傳統(tǒng)的以中東為主的全球油氣供應(yīng)版圖。 “頁巖革命”既可使美國的能源獨立戰(zhàn)略目標(biāo)早日實現(xiàn)，也為其在全球治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用提供了巨大的戰(zhàn)略空間，更對全球能源治理格局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。
(三)能源綠色發(fā)展已成全球共識，清潔低碳是大勢所趨
自1992年聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會以來，全球低碳、可持續(xù)發(fā)展取得了長足的進(jìn)步。一方面，統(tǒng)計結(jié)果顯示，過去20年，全球可再生能源發(fā)展從初期進(jìn)入快速成長階段，2015年全球水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電累計裝機(jī)容量分別超過10億千瓦、4億千瓦和2億千瓦。2015年，盡管化石能源價格大幅下跌，但全球清潔能源投資額仍高達(dá)3290億美元，再創(chuàng)歷史新高；可再生電力裝機(jī)同比增長30%以上，其中風(fēng)電為6400萬千瓦、太陽能光伏為5700萬千瓦。與此同時，近10年全球天然氣的生產(chǎn)、消費年均增速均達(dá)2%以上，僅次于可再生能源。預(yù)計2016年，全球天然氣產(chǎn)量為3.76萬億立方米，同比增長2.5%；需求量為3.55萬億立方米，同比增長2%。
另一方面，以太陽能、風(fēng)能等為代表的新能源利用技術(shù)和能源互聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)不斷突破，促使新能源迅猛發(fā)展。太陽能光伏電池技術(shù)創(chuàng)新能力大幅提升，目前商業(yè)化應(yīng)用的多晶硅電池組件轉(zhuǎn)換效率約16%，今后光伏電池轉(zhuǎn)換效率有望提升到24%，光伏度電成本將下降到0.4—0.5元，與煤電相當(dāng)。下一代更大型的風(fēng)電機(jī)組可利用在更高空域才有的強(qiáng)勁和持續(xù)的風(fēng)力資源，預(yù)測風(fēng)機(jī)平均高度可提升至110米，發(fā)展風(fēng)電的面積將比風(fēng)機(jī)平均高度為80米時增加54%，且風(fēng)電單位成本有望下降20%—30%，基本與煤電持平。預(yù)計至2035年全球可再生能源年均消費增長6.4%。同時，物聯(lián)網(wǎng)、移動互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)和云計算等互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與能源技術(shù)深度融合，分布式能源、智能電網(wǎng)、新能源汽車開始步入產(chǎn)業(yè)化發(fā)展階段，大量工業(yè)園區(qū)、城鎮(zhèn)小區(qū)、公用建筑和私人住宅已擁有分布式功能系統(tǒng)，“人人消費能源與人人生產(chǎn)能源” 的生產(chǎn)消費新形態(tài)正在逐步形成。
20多年來的實踐表明，要根本解決全球氣候問題，必須將綠色發(fā)展置于國際氣候制度的核心。2015年12月巴黎氣候變化大會明確要求各國實施增長、消費和能源的低碳轉(zhuǎn)型，大會達(dá)成的《巴黎協(xié)定》奠定了各國廣泛參與轉(zhuǎn)型的基本格局，確立了2020年后以“國家自主貢獻(xiàn)”為主體的國際應(yīng)對氣候變化機(jī)制安排，這將極大地推動全球能源消費從煤炭和石油向天然氣和新能源轉(zhuǎn)變。目前全球67%左右的溫室氣體排放與能源生產(chǎn)和消費相關(guān)，而要實現(xiàn)《巴黎協(xié)定》的減排目標(biāo)，各國必然要大力發(fā)展新能源和天然氣。美國提出，到2025年可再生能源占電力消費的25%，到2050年可再生能源占電力消費的80%、占能源消費的60%。歐盟委員會提出，到2050年可再生能源占電力消費的80%、占能源消費的60%。丹麥提出，到2050年全部電力均來自于可再生能源。我國應(yīng)對氣候變化的自主行動計劃要求2030年左右實現(xiàn)碳排放達(dá)到峰值。總之，發(fā)展綠色能源已成全球共識，清潔低碳是大勢所趨。
新形勢下的中國能源安全觀
在國際能源發(fā)展新格局和應(yīng)對全球氣候變化新形勢下，能源安全的涵義也在擴(kuò)展。國際能源組織定義的能源安全涵義是“在給定價格下，滿足能源需求的供給在物理上的可獲得性”，學(xué)術(shù)界較為廣泛接受的解釋是“石油和天然氣充足、可靠、多渠道和可承受價格下的供給，以及具有充分的基礎(chǔ)設(shè)施將這些供給輸送到能源市場”。傳統(tǒng)能源安全以單一的石油安全為核心。上世紀(jì)七八十年代，由于國際石油危機(jī)的影響，能源的穩(wěn)定供應(yīng)和合理價格成為了能源安全的核心內(nèi)容。各國能源安全戰(zhàn)略的主要目標(biāo)是逐步提高自給率、實現(xiàn)能源獨立。進(jìn)入上世紀(jì)九十年代，隨著人們環(huán)保意識的增強(qiáng)，能源安全的內(nèi)涵又逐步加入了環(huán)境安全的概念。進(jìn)入二十一世紀(jì)，能源安全的內(nèi)涵更為豐富，全球氣候變化和《京都議定書》的簽署使世界各主要經(jīng)濟(jì)體更加重視環(huán)境保護(hù)和低碳發(fā)展，能源的清潔化、低碳化成為全球共識。同時，隨著互聯(lián)網(wǎng)在全世界的普及，以新能源技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)結(jié)合為特征的能源技術(shù)革命新突破開始顯現(xiàn)，能源信息安全又成為能源安全內(nèi)涵的重要組成部分。
十八屆五中全會提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念，是“十三五”乃至更長時期我國發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)。其中的綠色、開放發(fā)展理念對于推動我國能源革命，明確新形勢下我國能源安全觀具有特別重要的意義。綠色發(fā)展是一種資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的發(fā)展方式，能源的綠色發(fā)展就是充分利用天然氣和可再生能源，全面提高能源資源利用效率，最大限度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，既滿足人民群眾的合理能源需求，又體現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。開放發(fā)展是保障國家能源安全的必由之路。要用全球視野、世界眼光去謀劃我國能源發(fā)展，充分利用全球能源資源和全球市場，深入?yún)⑴c全球能源治理，借助能源憲章等多種交流平臺，在能源安全、能源開發(fā)和氣候變化等領(lǐng)域開展全方位的國際合作，以擴(kuò)展能源供給多元化的空間，增加能源供給，增強(qiáng)我國能源安全的基礎(chǔ)。
根據(jù)國內(nèi)外能源發(fā)展的新形勢和能源安全觀的新變化，按照十八屆五中全會確立的我國新的發(fā)展理念的要求，新形勢下中國的能源安全觀應(yīng)包含供應(yīng)數(shù)量有保障、價格總體平穩(wěn)、生態(tài)環(huán)境友好、網(wǎng)絡(luò)和運輸通道長期安全運行等內(nèi)容，換句話說，保障國家能源安全就是要保障國家能源的供應(yīng)安全、價格安全、生態(tài)安全和網(wǎng)絡(luò)安全，實現(xiàn)能源綠色發(fā)展、開放發(fā)展、多元發(fā)展、互聯(lián)互通、高效運行。
新形勢下保障我國能源安全的戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)
以綠色發(fā)展和開放發(fā)展理念謀劃新形勢下的我國能源安全，需要結(jié)合新的能源安全觀，創(chuàng)建現(xiàn)代能源安全體系，確立保障我國能源安全的戰(zhàn)略目標(biāo)和主要任務(wù)。
(一)戰(zhàn)略目標(biāo)
持續(xù)供應(yīng)有保障。立足國內(nèi)多元供應(yīng)保安全，建成以油、氣、煤、核、新能源等多種能源互補(bǔ)的 “多輪” 驅(qū)動的能源供應(yīng)體系。同時，充分利用國際資源和國際市場，積極參與國際市場分工和競爭，努力使我國在國際能源治理中處于有利地位或地領(lǐng)導(dǎo)地位，在國際能源市場的話語權(quán)得到較大提升。
價格平穩(wěn)可承受。能夠確保在任何時候以可承受的價格向所有用戶供應(yīng)能源，建立充分反映資源稀缺程度、市場供求關(guān)系、環(huán)境成本和社會可承受的能源價格形成機(jī)制，建成現(xiàn)貨交易、期貨交易和場外交易共存共生的多層次能源交易體系，力爭形成亞洲區(qū)域性能源定價中心，國際能源定價話語權(quán)顯著提高。
生態(tài)環(huán)境友好。有效控制和逐步減少煤炭消費總量，能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整取得明顯成效。建成分布式與集中式相互協(xié)同、需供互動、節(jié)約高效的現(xiàn)代能源體系，“人人消費能源、人人生產(chǎn)能源”的能源新業(yè)態(tài)基本形成。樹立勤儉節(jié)約的能源消費觀，建成能源節(jié)約型社會。
網(wǎng)絡(luò)安全可靠。供應(yīng)側(cè)和需求側(cè)通過智慧能源網(wǎng)絡(luò)、分布式能源和儲能設(shè)施等實現(xiàn)協(xié)調(diào)平衡，能源輸送通道和通信網(wǎng)絡(luò)更加完善，形成西部、北部、南部和海上的油氣進(jìn)口大通道，具有自然壟斷性質(zhì)的能源管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施實現(xiàn)第三方公平接入和互聯(lián)互通，形成比較完善的智慧能源系統(tǒng)和能源安全保障體系，在開放格局中維護(hù)國家能源安全。
(二)主要任務(wù)
1、立足國內(nèi)能源供給，充分利用國際資源和國際市場
立足國內(nèi)，加強(qiáng)能源供應(yīng)能力建設(shè)，改善能源結(jié)構(gòu)、穩(wěn)定能源價格、保障能源供給，不斷提高自主控制能源對外依存度的能力。面向未來，充分利用國際資源和國際市場，創(chuàng)建新型的全球能源治理體系，在全球范圍內(nèi)優(yōu)化我國能源供給。
第一，加快優(yōu)化我國能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)，大力提高清潔能源供應(yīng)比重，構(gòu)建以天然氣、可再生能源和核能為主體的能源供應(yīng)體系，推進(jìn)煤炭安全清潔高效利用，并減少對煤炭和石油的依賴。加快常規(guī)油氣勘查開采，力爭非常規(guī)油氣的勘探開發(fā)特別是非常規(guī)天然氣的大規(guī)模開發(fā)利用取得重大突破。大力發(fā)展中東部地區(qū)分布式可再生能源。
第二，有效實行能源消費總量和消費強(qiáng)度雙控制，落實節(jié)能優(yōu)先戰(zhàn)略，嚴(yán)格控制煤炭消費，加快重點領(lǐng)域用能變革，不斷提高天然氣和非化石能源消費比重。
第三，加強(qiáng)儲備應(yīng)急能力建設(shè)。完善能源儲備制度，建立國家儲備與企業(yè)儲備相結(jié)合、戰(zhàn)略儲備與生產(chǎn)運行儲備并舉的儲備體系，擴(kuò)大石油儲備規(guī)模，提高天然氣儲備能力，建立健全國家能源應(yīng)急保障體系。
第四，落實“一帶一路”倡議，深化與周邊和沿線國家能源合作，擴(kuò)大海外油氣等能源生產(chǎn)基地建設(shè)，推進(jìn)核電、水電、火電及特高壓輸電“走出去”。積極參與全球能源治理，參與相關(guān)國際標(biāo)準(zhǔn)的制定，構(gòu)建雙邊多邊協(xié)調(diào)機(jī)制，提升我國在國際能源市場的影響力和話語權(quán)。
2、大力發(fā)展天然氣，加強(qiáng)能源通道和網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)
據(jù)相關(guān)研究機(jī)構(gòu)預(yù)測結(jié)果顯示，如果不能嚴(yán)格控制石油消費的話，中國的石油對外依存度將由2015年的62%，逐年提高到2030年的70%、2040年的80%，能源安全形勢日趨嚴(yán)峻。相比而言，美國通過“頁巖革命”獲得了廉價的天然氣，同時用可再生能源替代了部分煤炭，減少了原油進(jìn)口量和二氧化碳排放量，實現(xiàn)了“能源獨立”
目標(biāo)。我國可借鑒美國的成功經(jīng)驗，大力發(fā)展天然氣。
第一，積極引導(dǎo)和培育天然氣消費市場。完善規(guī)劃和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)交通用氣快速發(fā)展。通過加強(qiáng)環(huán)境和質(zhì)量監(jiān)管，促進(jìn)天然氣替代分散煤炭、汽柴油的使用。盡快完善價格機(jī)制，促進(jìn)天然氣發(fā)電、分布式能源合理發(fā)展。
第二，提高天然氣供應(yīng)保障能力。常規(guī)與非常規(guī)并重、陸地與海域并舉，加快非常規(guī)天然氣大規(guī)模開發(fā)，促進(jìn)天然氣儲量產(chǎn)量快速增長。盡快建立和完善天然氣礦業(yè)權(quán)的招投標(biāo)制度，推進(jìn)投資主體多元化。加強(qiáng)液化天然氣進(jìn)口，完善天然氣進(jìn)口格局，實現(xiàn)進(jìn)口氣源和進(jìn)口方式的多元化。
第三，確保能源運輸和通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、安全可靠。加強(qiáng)能源管網(wǎng)和通信網(wǎng)絡(luò)等基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)和深度融合，構(gòu)建不同能源管網(wǎng)、不同市場主體之間互聯(lián)互通的現(xiàn)代能源運輸和通信系統(tǒng)。分類推進(jìn)能源技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新，加強(qiáng)移動互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計算、大規(guī)模儲能、石墨烯材料、光熱發(fā)電等前沿技術(shù)的研究。
3、推動建設(shè)長三角現(xiàn)代天然氣市場體系，以天然氣為切入點提升能源定價國際話語權(quán)
當(dāng)前亞太地區(qū)沒有獨立、權(quán)威的天然氣基準(zhǔn)價，天然氣貿(mào)易價格被動參考國際油價。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，近年來中國參照的與日本進(jìn)口原油加權(quán)平均價格掛鉤(JCC)的天然氣貿(mào)易體系基準(zhǔn)價格是英國天然氣中心(NBP)價格的1—2倍、美國亨利天然氣中心(HH)價格的2—6倍。這種進(jìn)口天然氣定價機(jī)制既不能反映我國國內(nèi)市場天然氣的供需狀況，又使我國在國際市場上議價時處于被動地位。國際油氣市場供過于求局面的持續(xù)發(fā)展為我國參與國際天然氣定價帶來難得的契機(jī)。我國應(yīng)緊緊抓住國際能源價格低位運行這一重要窗口期，提升天然氣定價國際話語權(quán)。
第一，推動建設(shè)長三角現(xiàn)代天然氣市場體系，形成我國的天然氣價格機(jī)制。充分發(fā)揮以上海為中心的長三角產(chǎn)輸銷中心和價格承受能力強(qiáng)等市場優(yōu)勢，結(jié)合油氣綜合改革，盡快建立和運作上海天然氣期貨交易所，促進(jìn)上海石油天然氣交易中心快速發(fā)展，全面放開天然氣價格，由市場競爭形成，力爭在“十三五”期間建成長三角“一張網(wǎng)”、互聯(lián)互通、多元化供應(yīng)的天然氣市場。同時，要盡快推進(jìn)具有自然壟斷性質(zhì)的天然氣管道、液化天然氣接收站等基礎(chǔ)設(shè)施的儲運服務(wù)與銷售業(yè)務(wù)分離和第三方公平接入，建立相對獨立的天然氣區(qū)域調(diào)度中心。
第二，加強(qiáng)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，打造海上天然氣運輸大通道。海上運輸通道在國家能源安全中的地位將不斷提升。相關(guān)機(jī)構(gòu)研究成果顯示，過去十年，液化天然氣貿(mào)易量翻了一番，已超過全球天然氣貿(mào)易總量的1/3，今后幾年仍將保持年均10%的增長。未來，天然氣供應(yīng)安全問題將主要取決于液化天然氣接收站和運輸船隊。因此，要在推動中俄東線天然氣管道以及儲氣和調(diào)峰等基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)的同時，加快建設(shè)并充分發(fā)揮舟山、寧波、洋山、如東等液化天然氣接收站的作用，打造海上液化天然氣進(jìn)口大通道。
(作者單位：國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所)
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