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在充分肯定市場化改革取得成就的同時，我們也不無憂慮地看到，一些政府部門和地方以改革名義出臺的政策措施并不符合市場化方向。他們對市場的管控越來越多，甚至試圖“駕馭”市場；各種干預(yù)市場的行政權(quán)力在中央和地方之間不斷上收、下放，在部門之間橫向轉(zhuǎn)移，卻沒有真正給企業(yè)松綁；有些已經(jīng)推出的改革陷于停滯或倒退，價格管控、壓制競爭、新設(shè)投資壁壘等問題不斷出現(xiàn)；不同地區(qū)不同領(lǐng)域的市場化進(jìn)程明顯失衡。這些現(xiàn)象都與尚未打破的條塊分割體制密切相關(guān)。
條塊分割是在計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的特有制度現(xiàn)象。為了滿足制定和執(zhí)行計劃的需要，條條（行業(yè)、行政隸屬關(guān)系）、塊塊（區(qū)域）形成了相對獨立的經(jīng)濟(jì)管理體系。由于彼此難以協(xié)調(diào)，對經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)往往政出多門，矛盾叢生，這也是計劃經(jīng)濟(jì)時期效率低下的重要原因。具體到改革工作，條條和塊塊都會提出各自的改革思路。從全國來講，為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題和結(jié)構(gòu)性矛盾，形成跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的綜合改革方案難度越來越大。這種各自為政的現(xiàn)象姑且形象地稱之為“點式改革”。
“點式改革”的改革主體往往就是行政主管部門。他們在制訂改革方案時，既要考慮公共福利最大化，也不可避免地要考慮自身利益最大化，當(dāng)二者產(chǎn)生矛盾時，沒有一個有效的機(jī)制可以保證他們不使公共福利讓位于自身利益。比如，近年來出現(xiàn)的很多以批代管、以審代管，名義上是改革，是加強(qiáng)市場監(jiān)管，實際上是鞏固部門權(quán)力。
“點式改革”的路徑設(shè)計容易屈從于既得利益主體。在改革的決策過程中，行業(yè)主管部門以及行業(yè)中具有優(yōu)勢的國有企業(yè)具有較大的話語權(quán)。遇到對改革的不同意見，為避免矛盾激化，決策部門往往取“最大公約數(shù)”。由于改革路徑的選擇并不完全基于公共福利最大化，往往使出臺的改革方案成為權(quán)宜之計，達(dá)不到預(yù)期的效果。
“點式改革”還會出現(xiàn)目標(biāo)辨識模糊。從理論上講，經(jīng)濟(jì)體制改革的方向是市場化，這一點似乎沒什么異議。但在實踐中，對什么是市場化改革缺少統(tǒng)一的認(rèn)識，一些所謂改革措施本質(zhì)上是計劃經(jīng)濟(jì)的變種，卻以市場化改革的面目出現(xiàn)。比如，貸款規(guī)模計劃、貸存比管理、用地計劃、發(fā)電量計劃等。尤其是將用地指標(biāo)、電量指標(biāo)拿到市場上交易，名曰市場化，實際上是把計劃人為設(shè)定的權(quán)力拿出來變現(xiàn)。
打破“點式改革”的困境，必須擺脫條塊束縛，對改革進(jìn)行頂層設(shè)計，這就需要在改革的方法論上有所突破。現(xiàn)在，占據(jù)媒體大部分空間的經(jīng)濟(jì)問題，大都可以歸結(jié)到某一產(chǎn)業(yè)鏈。很多問題表現(xiàn)在商品的交易環(huán)節(jié)，產(chǎn)生問題的原因則源自上下游的多個環(huán)節(jié)。取代“點式改革”的一個思路是，進(jìn)行以問題為導(dǎo)向的全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母铮?ldquo;鏈?zhǔn)礁母?rdquo;。
在改革開放之初，中國幾乎所有的產(chǎn)業(yè)鏈都是不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈。經(jīng)過30多年的改革開放，一些行業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)了市場化，一些產(chǎn)業(yè)鏈演化為準(zhǔn)市場產(chǎn)業(yè)鏈，而不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈的存在成為影響中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要阻力。比如，煤電矛盾，問題表現(xiàn)為煤電價格沖突，原因則在于電煤雙軌制、鐵路運力壟斷和電網(wǎng)壟斷。解決方案要涉及電煤并軌、鐵路運力改革、電力體制改革。又比如，天然氣“氣荒”，問題表現(xiàn)在天然氣供應(yīng)不足，原因則在于“三桶油”對國內(nèi)區(qū)塊獲得、勘探開發(fā)、管網(wǎng)的壟斷以及對進(jìn)口渠道的壟斷。解決方案要包括礦產(chǎn)資源管理體制改革、油氣管網(wǎng)改革、油氣流通體制改革、城市公用事業(yè)改革等。
對全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌潭鹊难芯勘砻鳎绻a(chǎn)業(yè)鏈中有一個環(huán)節(jié)是計劃體制或雙重體制，而上下游環(huán)節(jié)是與之不同的體制類型，那么必須對這個環(huán)節(jié)的行業(yè)進(jìn)行市場化改革才能使全產(chǎn)業(yè)鏈利益最大化。反之，如果不對這一環(huán)節(jié)進(jìn)行市場化改革，產(chǎn)業(yè)鏈上下游只有選擇計劃體制或雙重體制才能避免全產(chǎn)業(yè)鏈的衰退。在雙重體制相持的狀態(tài)下，經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)常存在回到計劃經(jīng)濟(jì)上去的傾向。
客觀地說，“點式改革”在探索改革道路中發(fā)揮了歷史性作用，在其紅利釋放完畢后，改革應(yīng)當(dāng)進(jìn)入到“鏈?zhǔn)礁母?rdquo;階段。改革的目標(biāo)是，將計劃與市場相交織的產(chǎn)業(yè)鏈，改造為市場對資源配置起決定性作用的產(chǎn)業(yè)鏈；將國民經(jīng)濟(jì)中若干主要不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行市場化改革，可以完成體制轉(zhuǎn)軌的大部分任務(wù)。
那么誰來提出“鏈?zhǔn)礁母?rdquo;方案呢？顯然，任何單個的條條和塊塊無法完成全產(chǎn)業(yè)鏈改革的設(shè)計任務(wù)，這就需要無利益相關(guān)性的第三方機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。所幸的是，三中全會后中央設(shè)置專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革頂層設(shè)計，這為打破條塊分割體制對改革的束縛創(chuàng)造了組織上的條件，或許全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母镂磥碛袡C(jī)會納入改革頂層設(shè)計的范圍。
（作者系國務(wù)院研究室綜合司副司長。本文系作者即將出版的新書《基于體制亞型的全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母镅芯俊返囊徊糠郑?/div>
條塊分割是在計劃經(jīng)濟(jì)時期形成的特有制度現(xiàn)象。為了滿足制定和執(zhí)行計劃的需要，條條（行業(yè)、行政隸屬關(guān)系）、塊塊（區(qū)域）形成了相對獨立的經(jīng)濟(jì)管理體系。由于彼此難以協(xié)調(diào)，對經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)往往政出多門，矛盾叢生，這也是計劃經(jīng)濟(jì)時期效率低下的重要原因。具體到改革工作，條條和塊塊都會提出各自的改革思路。從全國來講，為解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題和結(jié)構(gòu)性矛盾，形成跨部門、跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨所有制的綜合改革方案難度越來越大。這種各自為政的現(xiàn)象姑且形象地稱之為“點式改革”。
“點式改革”的改革主體往往就是行政主管部門。他們在制訂改革方案時，既要考慮公共福利最大化，也不可避免地要考慮自身利益最大化，當(dāng)二者產(chǎn)生矛盾時，沒有一個有效的機(jī)制可以保證他們不使公共福利讓位于自身利益。比如，近年來出現(xiàn)的很多以批代管、以審代管，名義上是改革，是加強(qiáng)市場監(jiān)管，實際上是鞏固部門權(quán)力。
“點式改革”的路徑設(shè)計容易屈從于既得利益主體。在改革的決策過程中，行業(yè)主管部門以及行業(yè)中具有優(yōu)勢的國有企業(yè)具有較大的話語權(quán)。遇到對改革的不同意見，為避免矛盾激化，決策部門往往取“最大公約數(shù)”。由于改革路徑的選擇并不完全基于公共福利最大化，往往使出臺的改革方案成為權(quán)宜之計，達(dá)不到預(yù)期的效果。
“點式改革”還會出現(xiàn)目標(biāo)辨識模糊。從理論上講，經(jīng)濟(jì)體制改革的方向是市場化，這一點似乎沒什么異議。但在實踐中，對什么是市場化改革缺少統(tǒng)一的認(rèn)識，一些所謂改革措施本質(zhì)上是計劃經(jīng)濟(jì)的變種，卻以市場化改革的面目出現(xiàn)。比如，貸款規(guī)模計劃、貸存比管理、用地計劃、發(fā)電量計劃等。尤其是將用地指標(biāo)、電量指標(biāo)拿到市場上交易，名曰市場化，實際上是把計劃人為設(shè)定的權(quán)力拿出來變現(xiàn)。
打破“點式改革”的困境，必須擺脫條塊束縛，對改革進(jìn)行頂層設(shè)計，這就需要在改革的方法論上有所突破。現(xiàn)在，占據(jù)媒體大部分空間的經(jīng)濟(jì)問題，大都可以歸結(jié)到某一產(chǎn)業(yè)鏈。很多問題表現(xiàn)在商品的交易環(huán)節(jié)，產(chǎn)生問題的原因則源自上下游的多個環(huán)節(jié)。取代“點式改革”的一個思路是，進(jìn)行以問題為導(dǎo)向的全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母铮?ldquo;鏈?zhǔn)礁母?rdquo;。
在改革開放之初，中國幾乎所有的產(chǎn)業(yè)鏈都是不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈。經(jīng)過30多年的改革開放，一些行業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)了市場化，一些產(chǎn)業(yè)鏈演化為準(zhǔn)市場產(chǎn)業(yè)鏈，而不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈的存在成為影響中國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長和結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要阻力。比如，煤電矛盾，問題表現(xiàn)為煤電價格沖突，原因則在于電煤雙軌制、鐵路運力壟斷和電網(wǎng)壟斷。解決方案要涉及電煤并軌、鐵路運力改革、電力體制改革。又比如，天然氣“氣荒”，問題表現(xiàn)在天然氣供應(yīng)不足，原因則在于“三桶油”對國內(nèi)區(qū)塊獲得、勘探開發(fā)、管網(wǎng)的壟斷以及對進(jìn)口渠道的壟斷。解決方案要包括礦產(chǎn)資源管理體制改革、油氣管網(wǎng)改革、油氣流通體制改革、城市公用事業(yè)改革等。
對全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌潭鹊难芯勘砻鳎绻a(chǎn)業(yè)鏈中有一個環(huán)節(jié)是計劃體制或雙重體制，而上下游環(huán)節(jié)是與之不同的體制類型，那么必須對這個環(huán)節(jié)的行業(yè)進(jìn)行市場化改革才能使全產(chǎn)業(yè)鏈利益最大化。反之，如果不對這一環(huán)節(jié)進(jìn)行市場化改革，產(chǎn)業(yè)鏈上下游只有選擇計劃體制或雙重體制才能避免全產(chǎn)業(yè)鏈的衰退。在雙重體制相持的狀態(tài)下，經(jīng)濟(jì)體制經(jīng)常存在回到計劃經(jīng)濟(jì)上去的傾向。
客觀地說，“點式改革”在探索改革道路中發(fā)揮了歷史性作用，在其紅利釋放完畢后，改革應(yīng)當(dāng)進(jìn)入到“鏈?zhǔn)礁母?rdquo;階段。改革的目標(biāo)是，將計劃與市場相交織的產(chǎn)業(yè)鏈，改造為市場對資源配置起決定性作用的產(chǎn)業(yè)鏈；將國民經(jīng)濟(jì)中若干主要不完全市場產(chǎn)業(yè)鏈進(jìn)行市場化改革，可以完成體制轉(zhuǎn)軌的大部分任務(wù)。
那么誰來提出“鏈?zhǔn)礁母?rdquo;方案呢？顯然，任何單個的條條和塊塊無法完成全產(chǎn)業(yè)鏈改革的設(shè)計任務(wù)，這就需要無利益相關(guān)性的第三方機(jī)構(gòu)來進(jìn)行。所幸的是，三中全會后中央設(shè)置專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革頂層設(shè)計，這為打破條塊分割體制對改革的束縛創(chuàng)造了組織上的條件，或許全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母镂磥碛袡C(jī)會納入改革頂層設(shè)計的范圍。
（作者系國務(wù)院研究室綜合司副司長。本文系作者即將出版的新書《基于體制亞型的全產(chǎn)業(yè)鏈?zhǔn)袌龌母镅芯俊返囊徊糠郑?/div>
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