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受疫情影響，未來一段時期，國際能源市場供應仍將持續寬松，全球能源需求將延續低速增長態勢，全球能源資源供應和消費格局也將重塑，應對氣候變化從共識成為一致行動。美國和歐盟的對華關系、能源重點供應地的局勢變動以及全球應對氣候變化的新要求，都是中國能源發展面臨的國際形勢新變化，不確定性和風險點呈增加態勢。中國國內的能源安全出現新情況，能源供需形勢呈現新特征，清潔能源產業發展遇到新問題，能源體制機制改革面臨新任務。為全面提升能源安全水平，建議堵住“風險點”，增加能源安全韌性；把穩“方向盤”，堅持開放務實的能源發展戰略；緊抓“牛鼻子”，實施工業能效再倍增計劃；下好“先手棋”，將交通去油化作為提升能源安全重要抓手。
01、世界能源發展趨勢及能源地緣政治格局演變的新特點
未來一段時期，全球經濟或將延續低速增長態勢，新興經濟體和發達經濟體增速預計會進一步分化，全球和區域能源需求也將隨之發生新的改變。以清潔能源、非常規油氣、分布式能源技術為代表的能源生產領域的科技進步，以高效化、低碳化、智能化、電氣化為特征的能源消費領域的產業創新，以及與儲能、智能電網、智慧能源等平臺的交互融合，正引發全球能源供需和商業模式的根本性變化，也將重塑全球能源資源版圖和消費格局。近期，受新冠肺炎疫情影響，全球油氣資源供應寬松的國際環境仍將持續，但能源地緣博弈可能更加激烈，也存在全球油氣市場價格短期高位震蕩的風險。
l 疫情推動全球能源供應持續寬松，油氣價格或將持續低位運行
l 全球能源需求仍將進一步增長，但發達國家能源需求已經達峰
l 能源資源版圖與供求格局呈現新變化，能源地緣政治不穩定持續存在
l 應對氣候變化從全球共識成為一致行動，能源清潔低碳轉型步伐加速
02、中國能源發展面臨的國際新形勢和新變化
2016年以來，中國能源發展面臨的國際形勢出現了新的重大變化，不確定性和風險點呈增加態勢。
2.1 美對華戰略定位新轉變，中國對外能源合作布局需調整
由于美國特朗普政府改變了對中國的政策，中美經貿及能源領域合作受到重創。特朗普執政以來，主動挑起對華經貿摩擦，盡管期間有過多次談判磋商，但美國出爾反爾，極限施壓發難，單邊霸凌橫行。中美經貿摩擦呈現規模擴大、領域蔓延、事態失控態勢，不僅對中美油氣直接貿易產生影響，更演進為貿易、科技、金融等多維度的摩擦，對中美以及全球經濟產生重要影響。
雖然美國兩黨在諸多問題上存在分歧，但都已經將中美關系定位由“戰略合作伙伴”轉為“戰略競爭對手”。美國對華持續施壓的態勢難以改變，只是實施的手段方法、采取的措施力度、針對的領域范圍或有所不同。拜登執政后，中美有望在應對氣候變化、清潔能源以及油氣貿易領域開展務實合作。然而，在2035年中國基本實現現代化之前，中美將長期處于“纏斗”狀態，中美能源合作也將持續承壓。
未來，在全球能源供應相對寬松的背景下，中國在增加從美國進口油氣的同時，還要協調好與俄羅斯、沙特阿拉伯、中亞地區國家等傳統油氣貿易國的關系，統籌好中國能源安全戰略與對外能源合作整體布局。
2.2 歐盟對華關系調整新取向，中歐能源合作出現變數
特朗普執政以來，美國與歐洲盟友在能源與應對氣候變化領域的政策取向出現較大差異，客觀上為中國與歐盟加強在能源低碳轉型領域的合作帶來了契機。拜登在競選美國總統期間多次承諾，就任總統第一天美國將重返《巴黎協定》，未來美歐或將在應對氣候變化領域達成新的共識。美歐在低碳領域合作的強化，將對中國與歐洲在這方面形成的良好互動造成一定削弱。盡管中國承諾2030年前碳排放達峰、2060年前實現碳中和，但與美歐相比，中國工業化發展較晚，高碳能源占比高。美歐可能形成新的低碳發展聯盟，聯合對中國施加壓力，貶低中國在能源轉型方面的努力及成效。
實際上，歐盟委員會2019年發布的《歐中戰略展望》報告已經明確提出將中國視為戰略競爭對手，若歐盟對華戰略向美國立場靠攏，將對中歐諸多領域的合作產生重要影響。特別是，若歐盟與美國達成一致，在貿易條款中限制與“非市場經濟”國家合作，中歐目前在低碳城市、智慧交通、清潔能源轉型等領域的合作，以及“一帶一路”第三方能源合作都可能出現變數。
2.3 能源重點供應地局勢有出現新變數的風險，中國能源安全存在新隱憂
當前，全球能源格局正處于深度調整期，疊加新冠肺炎疫情影響，中東、非洲、中亞－俄羅斯、拉美等能源重點供應地局勢都有出現新變數的風險。一方面，由于油氣價格持續低位運行，中東、俄羅斯、中亞等地區國家油氣出口收入降低，面臨的經濟安全和社會穩定壓力持續增加。雖然這些國家石油開采成本較低，但其財政收支平衡對油價依賴很高，未來面臨的不確定性風險將持續增加。另一方面，重點能源供應地固有的地緣政治和民族宗教矛盾以及恐怖主義威脅猶存，例如中亞地區國家政權更迭的風險，美國對俄羅斯的制裁，美伊關系持續緊張致使中東局勢更為錯綜復雜，委內瑞拉政局變化等，北部非洲等部分產油國形勢演進也存在變數和風險。這些變化對中國與這些國家開展穩定的油氣貿易合作帶來新隱憂。
未來，美國政治格局走向也將對全球地緣政治及能源市場走勢產生重要影響。美國是否繼續強化逆全球化、保守主義態勢，選擇傳統化石能源還是走清潔低碳發展之路，單邊主義、排他性區域經貿安排、“美國優先”走到何種程度，中美、俄美大國博弈發展到何種情景等，將對雙邊、區域和全球經貿投資合作產生重大而深遠影響，也將為能源領域雙多邊區域性合作帶來新的不確定性。
2.4 全球應對氣候變化踏上新征程，對中國能源轉型與“一帶一路”能源合作提出了更高要求
過去一段時期，中國國際能源合作主要解決能源“有無”問題，對綠色投資貿易、低碳發展的引導、監督和宣傳不夠，成為部分歐美政客和媒體制造污蔑抹黑中國海外能源投資的借口。發達國家在并未增加對發展中國家低碳轉型資金和技術支持的情況下，不顧發展中國家快速增長的電力需求，指責中國海外電力投資項目破壞《巴黎協定》。近期，歐美政府及媒體大肆炒作中國企業參與“一帶一路”沿線煤電建設，稱煤電發展造成的碳排放增加將抵消歐洲國家在減排方面的努力。實際上，目前中國海外電力投資仍以可再生能源項目為主，且煤電項目相對清潔高效，為滿足“一帶一路”沿線國家經濟發展的電力需求以及低碳發展作出了重要貢獻。
2020年9月22日，習近平主席在第75屆聯合國大會一般性辯論上提出，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。這對“一帶一路”能源國際合作提出更明確的方向與新要求。未來，中國能源對外合作也將以綠色、低碳為主要方向，適當減少化石能源領域投資與合作，在項目建設上更加突出清潔低碳項目，在資金、技術、裝備出口上，也需要作出相應調整，加快綠色“一帶一路”建設的推進力度和節奏。
03、中國能源發展面臨的國內新問題和新挑戰
近年來，中國能源行業發展和內外部環境出現了一些新變化：能源消費增速出現一定反彈，油氣對外依存度持續增加，化解產能過剩與煤炭供應緊張呈現兩難局面。具體來看，中國能源發展面臨的約束主要表現在以下幾個方面。
3.1 能源安全出現新情況，應急保障體系建設亟需新思維
在國內石油消費達到峰值之前，中國年度石油進口量很有可能再凈增5000萬～1億噸，天然氣年進口量將有可能超過2000億立方米，甚至更高。未來一段時期，保障油氣供應安全仍是中國能源安全重中之重，同時面臨油氣管網安全、電網安全、能源金融安全、能源生態環境安全等非傳統安全領域的問題。如何處理好自身安全與共同安全，如何充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，以及如何在增強能源安全保障水平的同時避免用能成本大幅增加、過度依賴煤炭資源引發生態環境安全等，這些都是保證能源安全面臨的新挑戰。此外，針對中國油氣對外依存度較高，而能源總體自我保障能力較強的特殊情況，需要客觀評估中國能源安全水平。
3.2 能源供需形勢呈現新特征，化解多重壓力期盼新理念
為了實現2030年前碳排放達峰、2060年前碳中和目標，提高電氣化水平是中國能源結構優化調整的重要方向。在近中期滿足電力需求增長的同時，需要防止煤炭需求反彈。既要扭轉能源富集地區片面追求規模和擴張發展，又要推進東中部地區的能源率先轉型；既要防止傳統化石能源產業可能出現的新一輪產能過剩，更要防止一些地方不顧自身條件，一哄而上，無序發展電動汽車、氫燃料電池、儲能技術所帶來的低效或無效投資風險等。這些都是中國能源高質量發展面臨的問題。
3.3 清潔能源產業發展遇到新問題，持續壯大發展呼喚新模式
過去一段時期，中國清潔能源產業快速發展，水電、風電、光伏發電累計裝機規模均位居世界首位，截至2019年底，中國風電、光伏發電裝機規模超過4億千瓦。隨著可再生能源裝機規模的快速增加，財政補貼缺口較大、補貼拖欠時間長等問題日益凸顯。近幾年，在政策引導下，雖然中國棄風棄光率持續下降，2019年平均棄風率為4%，棄光率為2%，但尚未找到徹底解決棄風棄光的辦法。“十四五”時期，可再生能源將初步具備與化石能源平價競爭的條件，新能源行業壯大發展的補貼政策將隨之調整。未來，推動可再生能源的快速發展，須正視清潔能源產業發展中面臨的新舊問題。
3.4 能源體制機制改革面臨新任務，現代能源市場體系建設亟待新突破
截至目前，中國適應能源革命的體制機制尚不完善，包括油氣上游資源勘探開發、電網建設等領域還未實現公平準入，國有能源企業改革仍存在困難，未能真正成為市場主體，主要依靠市場決定能源價格的機制還未最后形成，電力市場交易機制還不完善，造成用能成本較高，影響清潔能源的優化配置。同時，由于當前能源管理機構部門設置按行業劃分，政策制定過程中容易優先考慮本行業發展，對能源系統轉型和高質量發展兼顧較少。“十四五”期間，實現重點領域能源體制改革，發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好發揮政府作用，需要在現代能源治理體系構建方面取得重大突破。
04、未雨綢繆，多措并舉，全面提升中國能源安全水平
當前，盡管中國能源安全面臨的風險點增加，只要大國之間不發生大規模軍事沖突，中國的能源供應基本能夠保障。一是中國能源總體自給率在80%以上，保證能源供應總體安全的風險相對較小；二是雖然中國的石油對外依存度達70%，天然氣對外依存度為45%，但只要世界大格局穩定，主要油氣出口大國也需要與中國維持穩定的貿易關系以支撐其經濟安全和社會穩定；三是中國有獨特的地緣優勢，俄羅斯、中亞油氣資源富裕國家、過境通道緬甸等，與中國陸路相連，關系友好，如果應對措施得當，平時和極端情況下可保障中國1/3到1/2的油氣進口。因此，“十四五”及未來一段時期，中國在補齊短板，增加能源安全韌性的基礎上，仍應保持戰略定力，加速推進能源革命，加快擺脫以化石能源為主的傳統發展道路，推動能源高質量發展，盡早實現能源轉型目標。
4.1 堵住“風險點”，增強能源安全韌性
中國已是世界第一大石油進口國和第二大天然氣進口國，今后油氣消費增長也主要依靠進口。在能源供需格局加快調整、地緣政治博弈激化、能源市場不確定因素增多的背景下，中國需要強化底線思維和風險意識，完善開放條件競爭環境下的能源安全保障體系。一是建立分層級安全應對機制。做好不同情景下的預測、規劃，建立國家能源安全分層級預警應對機制。二是增強油氣戰略儲備應急儲備能力。提升國家戰略儲備和商業儲備整體水平，抓住國際油價低位運行的契機，補齊能源儲備短板，力爭“十四五”末戰略石油儲備與商業石油儲備之和達到1億～1.2億噸。三是提高應對非傳統能源安全風險能力。構建電網安全綜合防御體系，增強油氣管網安全運行能力，保障國際國內能源供應鏈安全。
4.2 把穩“方向盤”，堅持開放務實的能源發展戰略
綠色低碳已成為全球能源發展大勢，中國應保持戰略定力，加快推進能源生產和消費革命，引領區域及全球能源轉型。一是大幅提高能源利用效率，加大可再生能源開發力度，促進終端用能電氣化，盡早擺脫對化石能源的高度依賴。二是加快能源領域改革與開放步伐，深化煤電油氣領域體制機制改革，進一步放開能源行業外商投資領域及投資股比限制，在國際合作競爭中提升能源產業競爭力。三是依托“一帶一路”深化能源務實合作，強化能源合作朋友圈，推動形成能源合作利益共同體和命運共同體。四是在打造現代能源體系過程中，鼓勵各地根據實際情況創新轉型路徑，鼓勵各種技術和商業模式創新，避免出現“一刀切”的做法。
4.3 緊抓“牛鼻子”，實施工業能效再倍增計劃
發達國家經驗表明，工業化完成后較長時期，工業等實體經濟能源需求仍將保持較高水平。作為全球制造業第一大國，大幅提升工業能效水平是實現2030年前碳排放達峰的前提和基礎，也是制造強國的重要發展方向。建議到2035年力爭實現工業能效相比2020年再倍增，大幅提升綠色競爭力。一是以供給側結構性改革為主線，以打造中國發展新動能和重建中國制造新優勢為導向，推動工業轉型升級。二是以需求減量化和資源循環化為支撐，以嚴格控制高耗能、高排放產品出口為抓手，推動高耗能產品產量大幅下降。三是以整合設計和先進技術應用為突破口，推動工業能源效率顯著提升。
4.4 下好“先手棋”，將交通去油化作為提升能源安全重要抓手
中國的石油消費快速增長，對能源安全、環境質量等帶來嚴峻挑戰。中國城市化發展水平、汽車普及率明顯低于發達國家，具備重塑交通運輸基礎設施、發展結構、技術選擇的后發優勢。特別是，中國在電動汽車、電池制造、共享出行、智能網聯等方面已取得了一定成就，存在“彎道超車”的較大潛力空間。一是將推廣新能源汽車作為“打贏藍天保衛戰”、加快能源轉型的突破口，在重點地區和重點領域加快推動交通部門去油化、電氣化、智能化發展。二是推動新能源汽車、信息技術、人工智能、新能源等領域已取得成果的加速融合，嘗試在共享出行、電動汽車參與電網調峰等方面創新商業模式。
原文信息
題目：近中期中國能源安全面臨的新形勢新挑戰及建議
作者：劉建國，朱躍中
作者單位： 中國宏觀經濟研究院能源研究所
刊登期號：《國際石油經濟》2021年第2期
01、世界能源發展趨勢及能源地緣政治格局演變的新特點
未來一段時期，全球經濟或將延續低速增長態勢，新興經濟體和發達經濟體增速預計會進一步分化，全球和區域能源需求也將隨之發生新的改變。以清潔能源、非常規油氣、分布式能源技術為代表的能源生產領域的科技進步，以高效化、低碳化、智能化、電氣化為特征的能源消費領域的產業創新，以及與儲能、智能電網、智慧能源等平臺的交互融合，正引發全球能源供需和商業模式的根本性變化，也將重塑全球能源資源版圖和消費格局。近期，受新冠肺炎疫情影響，全球油氣資源供應寬松的國際環境仍將持續，但能源地緣博弈可能更加激烈，也存在全球油氣市場價格短期高位震蕩的風險。
l 疫情推動全球能源供應持續寬松，油氣價格或將持續低位運行
l 全球能源需求仍將進一步增長，但發達國家能源需求已經達峰
l 能源資源版圖與供求格局呈現新變化，能源地緣政治不穩定持續存在
l 應對氣候變化從全球共識成為一致行動，能源清潔低碳轉型步伐加速
02、中國能源發展面臨的國際新形勢和新變化
2016年以來，中國能源發展面臨的國際形勢出現了新的重大變化，不確定性和風險點呈增加態勢。
2.1 美對華戰略定位新轉變，中國對外能源合作布局需調整
由于美國特朗普政府改變了對中國的政策，中美經貿及能源領域合作受到重創。特朗普執政以來，主動挑起對華經貿摩擦，盡管期間有過多次談判磋商，但美國出爾反爾，極限施壓發難，單邊霸凌橫行。中美經貿摩擦呈現規模擴大、領域蔓延、事態失控態勢，不僅對中美油氣直接貿易產生影響，更演進為貿易、科技、金融等多維度的摩擦，對中美以及全球經濟產生重要影響。
雖然美國兩黨在諸多問題上存在分歧，但都已經將中美關系定位由“戰略合作伙伴”轉為“戰略競爭對手”。美國對華持續施壓的態勢難以改變，只是實施的手段方法、采取的措施力度、針對的領域范圍或有所不同。拜登執政后，中美有望在應對氣候變化、清潔能源以及油氣貿易領域開展務實合作。然而，在2035年中國基本實現現代化之前，中美將長期處于“纏斗”狀態，中美能源合作也將持續承壓。
未來，在全球能源供應相對寬松的背景下，中國在增加從美國進口油氣的同時，還要協調好與俄羅斯、沙特阿拉伯、中亞地區國家等傳統油氣貿易國的關系，統籌好中國能源安全戰略與對外能源合作整體布局。
2.2 歐盟對華關系調整新取向，中歐能源合作出現變數
特朗普執政以來，美國與歐洲盟友在能源與應對氣候變化領域的政策取向出現較大差異，客觀上為中國與歐盟加強在能源低碳轉型領域的合作帶來了契機。拜登在競選美國總統期間多次承諾，就任總統第一天美國將重返《巴黎協定》，未來美歐或將在應對氣候變化領域達成新的共識。美歐在低碳領域合作的強化，將對中國與歐洲在這方面形成的良好互動造成一定削弱。盡管中國承諾2030年前碳排放達峰、2060年前實現碳中和，但與美歐相比，中國工業化發展較晚，高碳能源占比高。美歐可能形成新的低碳發展聯盟，聯合對中國施加壓力，貶低中國在能源轉型方面的努力及成效。
實際上，歐盟委員會2019年發布的《歐中戰略展望》報告已經明確提出將中國視為戰略競爭對手，若歐盟對華戰略向美國立場靠攏，將對中歐諸多領域的合作產生重要影響。特別是，若歐盟與美國達成一致，在貿易條款中限制與“非市場經濟”國家合作，中歐目前在低碳城市、智慧交通、清潔能源轉型等領域的合作，以及“一帶一路”第三方能源合作都可能出現變數。
2.3 能源重點供應地局勢有出現新變數的風險，中國能源安全存在新隱憂
當前，全球能源格局正處于深度調整期，疊加新冠肺炎疫情影響，中東、非洲、中亞－俄羅斯、拉美等能源重點供應地局勢都有出現新變數的風險。一方面，由于油氣價格持續低位運行，中東、俄羅斯、中亞等地區國家油氣出口收入降低，面臨的經濟安全和社會穩定壓力持續增加。雖然這些國家石油開采成本較低，但其財政收支平衡對油價依賴很高，未來面臨的不確定性風險將持續增加。另一方面，重點能源供應地固有的地緣政治和民族宗教矛盾以及恐怖主義威脅猶存，例如中亞地區國家政權更迭的風險，美國對俄羅斯的制裁，美伊關系持續緊張致使中東局勢更為錯綜復雜，委內瑞拉政局變化等，北部非洲等部分產油國形勢演進也存在變數和風險。這些變化對中國與這些國家開展穩定的油氣貿易合作帶來新隱憂。
未來，美國政治格局走向也將對全球地緣政治及能源市場走勢產生重要影響。美國是否繼續強化逆全球化、保守主義態勢，選擇傳統化石能源還是走清潔低碳發展之路，單邊主義、排他性區域經貿安排、“美國優先”走到何種程度，中美、俄美大國博弈發展到何種情景等，將對雙邊、區域和全球經貿投資合作產生重大而深遠影響，也將為能源領域雙多邊區域性合作帶來新的不確定性。
2.4 全球應對氣候變化踏上新征程，對中國能源轉型與“一帶一路”能源合作提出了更高要求
過去一段時期，中國國際能源合作主要解決能源“有無”問題，對綠色投資貿易、低碳發展的引導、監督和宣傳不夠，成為部分歐美政客和媒體制造污蔑抹黑中國海外能源投資的借口。發達國家在并未增加對發展中國家低碳轉型資金和技術支持的情況下，不顧發展中國家快速增長的電力需求，指責中國海外電力投資項目破壞《巴黎協定》。近期，歐美政府及媒體大肆炒作中國企業參與“一帶一路”沿線煤電建設，稱煤電發展造成的碳排放增加將抵消歐洲國家在減排方面的努力。實際上，目前中國海外電力投資仍以可再生能源項目為主，且煤電項目相對清潔高效，為滿足“一帶一路”沿線國家經濟發展的電力需求以及低碳發展作出了重要貢獻。
2020年9月22日，習近平主席在第75屆聯合國大會一般性辯論上提出，中國二氧化碳排放力爭于2030年前達到峰值，努力爭取2060年前實現碳中和。這對“一帶一路”能源國際合作提出更明確的方向與新要求。未來，中國能源對外合作也將以綠色、低碳為主要方向，適當減少化石能源領域投資與合作，在項目建設上更加突出清潔低碳項目，在資金、技術、裝備出口上，也需要作出相應調整，加快綠色“一帶一路”建設的推進力度和節奏。
03、中國能源發展面臨的國內新問題和新挑戰
近年來，中國能源行業發展和內外部環境出現了一些新變化：能源消費增速出現一定反彈，油氣對外依存度持續增加，化解產能過剩與煤炭供應緊張呈現兩難局面。具體來看，中國能源發展面臨的約束主要表現在以下幾個方面。
3.1 能源安全出現新情況，應急保障體系建設亟需新思維
在國內石油消費達到峰值之前，中國年度石油進口量很有可能再凈增5000萬～1億噸，天然氣年進口量將有可能超過2000億立方米，甚至更高。未來一段時期，保障油氣供應安全仍是中國能源安全重中之重，同時面臨油氣管網安全、電網安全、能源金融安全、能源生態環境安全等非傳統安全領域的問題。如何處理好自身安全與共同安全，如何充分利用國際國內兩個市場、兩種資源，以及如何在增強能源安全保障水平的同時避免用能成本大幅增加、過度依賴煤炭資源引發生態環境安全等，這些都是保證能源安全面臨的新挑戰。此外，針對中國油氣對外依存度較高，而能源總體自我保障能力較強的特殊情況，需要客觀評估中國能源安全水平。
3.2 能源供需形勢呈現新特征，化解多重壓力期盼新理念
為了實現2030年前碳排放達峰、2060年前碳中和目標，提高電氣化水平是中國能源結構優化調整的重要方向。在近中期滿足電力需求增長的同時，需要防止煤炭需求反彈。既要扭轉能源富集地區片面追求規模和擴張發展，又要推進東中部地區的能源率先轉型；既要防止傳統化石能源產業可能出現的新一輪產能過剩，更要防止一些地方不顧自身條件，一哄而上，無序發展電動汽車、氫燃料電池、儲能技術所帶來的低效或無效投資風險等。這些都是中國能源高質量發展面臨的問題。
3.3 清潔能源產業發展遇到新問題，持續壯大發展呼喚新模式
過去一段時期，中國清潔能源產業快速發展，水電、風電、光伏發電累計裝機規模均位居世界首位，截至2019年底，中國風電、光伏發電裝機規模超過4億千瓦。隨著可再生能源裝機規模的快速增加，財政補貼缺口較大、補貼拖欠時間長等問題日益凸顯。近幾年，在政策引導下，雖然中國棄風棄光率持續下降，2019年平均棄風率為4%，棄光率為2%，但尚未找到徹底解決棄風棄光的辦法。“十四五”時期，可再生能源將初步具備與化石能源平價競爭的條件，新能源行業壯大發展的補貼政策將隨之調整。未來，推動可再生能源的快速發展，須正視清潔能源產業發展中面臨的新舊問題。
3.4 能源體制機制改革面臨新任務，現代能源市場體系建設亟待新突破
截至目前，中國適應能源革命的體制機制尚不完善，包括油氣上游資源勘探開發、電網建設等領域還未實現公平準入，國有能源企業改革仍存在困難，未能真正成為市場主體，主要依靠市場決定能源價格的機制還未最后形成，電力市場交易機制還不完善，造成用能成本較高，影響清潔能源的優化配置。同時，由于當前能源管理機構部門設置按行業劃分，政策制定過程中容易優先考慮本行業發展，對能源系統轉型和高質量發展兼顧較少。“十四五”期間，實現重點領域能源體制改革，發揮市場在資源配置中的決定性作用，同時更好發揮政府作用，需要在現代能源治理體系構建方面取得重大突破。
04、未雨綢繆，多措并舉，全面提升中國能源安全水平
當前，盡管中國能源安全面臨的風險點增加，只要大國之間不發生大規模軍事沖突，中國的能源供應基本能夠保障。一是中國能源總體自給率在80%以上，保證能源供應總體安全的風險相對較小；二是雖然中國的石油對外依存度達70%，天然氣對外依存度為45%，但只要世界大格局穩定，主要油氣出口大國也需要與中國維持穩定的貿易關系以支撐其經濟安全和社會穩定；三是中國有獨特的地緣優勢，俄羅斯、中亞油氣資源富裕國家、過境通道緬甸等，與中國陸路相連，關系友好，如果應對措施得當，平時和極端情況下可保障中國1/3到1/2的油氣進口。因此，“十四五”及未來一段時期，中國在補齊短板，增加能源安全韌性的基礎上，仍應保持戰略定力，加速推進能源革命，加快擺脫以化石能源為主的傳統發展道路，推動能源高質量發展，盡早實現能源轉型目標。
4.1 堵住“風險點”，增強能源安全韌性
中國已是世界第一大石油進口國和第二大天然氣進口國，今后油氣消費增長也主要依靠進口。在能源供需格局加快調整、地緣政治博弈激化、能源市場不確定因素增多的背景下，中國需要強化底線思維和風險意識，完善開放條件競爭環境下的能源安全保障體系。一是建立分層級安全應對機制。做好不同情景下的預測、規劃，建立國家能源安全分層級預警應對機制。二是增強油氣戰略儲備應急儲備能力。提升國家戰略儲備和商業儲備整體水平，抓住國際油價低位運行的契機，補齊能源儲備短板，力爭“十四五”末戰略石油儲備與商業石油儲備之和達到1億～1.2億噸。三是提高應對非傳統能源安全風險能力。構建電網安全綜合防御體系，增強油氣管網安全運行能力，保障國際國內能源供應鏈安全。
4.2 把穩“方向盤”，堅持開放務實的能源發展戰略
綠色低碳已成為全球能源發展大勢，中國應保持戰略定力，加快推進能源生產和消費革命，引領區域及全球能源轉型。一是大幅提高能源利用效率，加大可再生能源開發力度，促進終端用能電氣化，盡早擺脫對化石能源的高度依賴。二是加快能源領域改革與開放步伐，深化煤電油氣領域體制機制改革，進一步放開能源行業外商投資領域及投資股比限制，在國際合作競爭中提升能源產業競爭力。三是依托“一帶一路”深化能源務實合作，強化能源合作朋友圈，推動形成能源合作利益共同體和命運共同體。四是在打造現代能源體系過程中，鼓勵各地根據實際情況創新轉型路徑，鼓勵各種技術和商業模式創新，避免出現“一刀切”的做法。
4.3 緊抓“牛鼻子”，實施工業能效再倍增計劃
發達國家經驗表明，工業化完成后較長時期，工業等實體經濟能源需求仍將保持較高水平。作為全球制造業第一大國，大幅提升工業能效水平是實現2030年前碳排放達峰的前提和基礎，也是制造強國的重要發展方向。建議到2035年力爭實現工業能效相比2020年再倍增，大幅提升綠色競爭力。一是以供給側結構性改革為主線，以打造中國發展新動能和重建中國制造新優勢為導向，推動工業轉型升級。二是以需求減量化和資源循環化為支撐，以嚴格控制高耗能、高排放產品出口為抓手，推動高耗能產品產量大幅下降。三是以整合設計和先進技術應用為突破口，推動工業能源效率顯著提升。
4.4 下好“先手棋”，將交通去油化作為提升能源安全重要抓手
中國的石油消費快速增長，對能源安全、環境質量等帶來嚴峻挑戰。中國城市化發展水平、汽車普及率明顯低于發達國家，具備重塑交通運輸基礎設施、發展結構、技術選擇的后發優勢。特別是，中國在電動汽車、電池制造、共享出行、智能網聯等方面已取得了一定成就，存在“彎道超車”的較大潛力空間。一是將推廣新能源汽車作為“打贏藍天保衛戰”、加快能源轉型的突破口，在重點地區和重點領域加快推動交通部門去油化、電氣化、智能化發展。二是推動新能源汽車、信息技術、人工智能、新能源等領域已取得成果的加速融合，嘗試在共享出行、電動汽車參與電網調峰等方面創新商業模式。
原文信息
題目：近中期中國能源安全面臨的新形勢新挑戰及建議
作者：劉建國，朱躍中
作者單位： 中國宏觀經濟研究院能源研究所
刊登期號：《國際石油經濟》2021年第2期
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