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3月25日上午，“中國宏觀經濟論壇”2018年一季度報告發布會在中國人民大學國學館116報告廳舉辦，中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、經濟學院副院長鄭新業作主報告演講《現代能源經濟體系、權衡抉擇與能源“不可能三角”》。
中國能源經濟的挑戰和紅利
十八大以來，我國的經濟和社會發展進入了新階段。新時期挑戰和機遇并存。一方面，改革和開放的紅利中較為容易的部分已經實現，改革進入了深水區。另一方面更要看到，資源錯配等仍然存在，有大量的紅利有待進一步挖掘。
(一) 產業組織視角下的現代能源體系建設
從產業組織視角來看，高效的現代能源經濟體系需要確保“能競爭的地方充分競爭，不宜競爭的部分有效監管”。從這一角度看，我國能源市場化改革尚未完成，政府監管還不夠到位。以電力市場為例，我國還沒能建立獨立的調度機制；省內市場集中度高，串謀問題嚴重；省際之間，壁壘森嚴。在石油領域，上游原油進口渠道尚未完全放開，政府的價格管制長期失效，零售市場處于高度寡占狀態，大型企業擁有行使市場勢力的充分空間。在天然氣領域，競爭性體制不到位，價格雙軌制引發的問題突出，城市燃氣的雙頭壟斷嚴重。在原油領域，上游原油進口渠道尚未完全放開，政府的價格管制長期失效，零售市場處于高度寡占狀態，大型企業擁有行使市場勢力的充分空間。在天然氣領域，競爭性體制不到位，價格雙軌制引發的問題突出，城市燃氣的雙頭壟斷嚴重。
監管方面，在可競爭環節，反壟斷機制仍然匱乏，激勵監管、份額監管、行為監管等監管方式尚未確立，政府部門對市場勢力的監測識別能力較弱。在自然壟斷監管層面，電網監管取得進步，但監管工具單一，投資監管缺位，城市燃氣公司的管網壟斷監管嚴重滯后。
(二) 多重目標下的政策疊加與抵消
現代能源體系建設與產業結構優化調整、保障民生、環境保護與氣候變化等多個領域的工作是相互交織、相互影響的有機整體。建好現代能源體系的關鍵是注重政策的系統性、整體性和協同性。然而，目前的改革還缺乏政策的系統性思維。產業政策方面，現行新能源產業政策主要通過保證水電、風電和核電等新能源發電企業的上網價格來實現。這種通過價格保證的方式來推進的產業政策實際上是由電網來買單。而電網為了彌補針對新能源行業的損失必然會提高在火電等傳統發電行業所產生的利潤。這種對新能源行業的補貼全部由電網“買單”的產業政策實際上造成了對電力市場價格機制的扭曲，影響市場定價機制發揮作用。在社會政策方面，普遍服務融資問題在電網改革后將逐步顯現，交叉補貼的收益存在累退性，效率損失嚴重的同時，能源補貼由高收入群體獲得。在環境與氣候政策領域，我國采用扭曲市場的方式保障新能源上網消納，壓縮了市場規模。環境稅的設置與最優稅收原則產生偏離，碳市場機制尚未完全確立，試點碳交易價格過低。
更為嚴重的是，各項能源政策相互分離，缺乏組合效應，甚至存在相互抵消的情形。以電改和環境政策為例，一方面，碳市場、環境稅等未能與電力市場建設相融合，這使得高效率機組在用煤上的成本優勢不一定能夠彌補其高財務成本投入（高科技設備等），相應的，企業用高效率機組替代低效率機組的動力不高，從而使得電改對于氣候變化的影響無法落實；另一方面，電改中“理順價格機制”的措施放開了發售電側，電力供需雙方自主交易形成價格，從而實現價格紅利。但電價的降低可能會刺激高耗能產業的擴張，從而導致碳排放增加。
專欄六：能源品補貼都給了誰？
2009年9月25日，美國匹茲堡G20峰會上發布二十國集團領導人聲明，將要“在中期內逐步取消并理順低效化石能源補貼，同時有針對性地為貧困人群提供支持。低效的化石能源補貼刺激浪費型消費行為，降低能源安全，阻礙清潔能源投資，破壞應對氣候變化的努力。”作為全球最大的化石能源消費國以及碳排放國，中國的能源補貼改革受到各方關注。
目前為止，已有眾多國內外學者估計了中國能源補貼的規模，較為常用的有價差法和投入產出法兩種。Chen(2017)使用投入產出法估計了2010-2014年中國能源補貼的規模（如圖 23），其中2010-2013年，能源補貼規模從910億元逐年增長至2020億元，2014年補貼規模有所減少，降低到了1800億元。從補貼的結構來看，從2011年起，化石能源補貼的比重逐年降低，從91.41%降至2014年的66.67%。
為了研究能源補貼在不同收入等級居民中的分配效應，Chen(2017)計算了不同收入等級的城鎮居民得到的能源補貼（如圖 24）。從消費結構來看，能源補貼主要來自交通通信消費和食品消費，分別占能源補貼總額的52.75%和31.34%，其他幾類消費中能源補貼的比重都較低。從收入等級來看，收入水平越高的居民從各種產品及服務的消費中得到的能源補貼越多，最高收入戶人均能源補貼是最低收入戶的5.71倍，所以，能源補貼是“累退”的。
在不同種類的消費中，居住和食品類消費中的能源補貼差距較小，最高收入戶的人均居住和食品消費能源補貼分別是最低收入戶的3.77倍和2.11倍；而交通通信和文教娛樂消費中能源補貼的差距較大，最高收入戶/最低收入戶的值分別為8.23和7.74。所以，交通通信消費中的能源補貼是擴大能源消費分配差距的主要因素。
專欄七：顫抖著的政府之手
“市場之手”和“政府之手”是經濟運行中的兩個最重要的調節力量。十八屆三中全會提出要“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。兩只手的協調配合體現了社會主義市場經濟的基本規律，也是完善社會主義市場經濟體制的基本要求。但是如果“政府之手”對經濟過度干預，或者違背了經濟的客觀發展規律，就難以發揮預期的效果，最后演變成“顫抖著的政府之手”。
2016年2月，國務院發布《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，要求全國所有煤礦要按照全年作業時間不超過276個工作日，后續政策又將煤礦現有合規產能乘以0.84后取整，作為新的合規產能。這一舉措取得了比較明顯的效果。全國多數煤炭企業庫存迅速下降，煤炭價格企穩回升，煤炭價格的漲勢超出監管預期。如圖25所示，2016年下半年開始，全國電煤價格節節攀升，年終價格為年中低位的170%，漲幅驚人。短期來看，276政策對于化解煤炭行業過剩產能起到了積極的作用，并有助于緩解煤炭企業的發展困境。
但是，在化解產能的問題上，能否完全依賴“政府之手”呢？從目前來看，煤炭行業的276限產政策，至少產生了三個負面的連鎖效應：
第一，煤炭限產政策，在一定程度上，相當于政府人為造了卡特爾。一般來說，企業自發形成的“卡特爾”組織是不穩定的，因為成員企業有動機偏離卡特爾設定的產量。而政府設定產量天花板，實際上是通過“政府之手”維持了卡特爾的穩定。卡特爾維持的利潤使低效率企業得以生存，長期來看并不有利于化解煤炭行業過剩產能，不利于經濟發展。
第二，政府之手幫助煤炭企業恢復盈利的同時，增大了下游企業的成本。因為煤炭屬于上游行業，目前，我國60%以上的煤炭用于發電，煤炭價格的上漲必然導致拉升發電成本，對電力行業造成嚴重影響，擠壓了火電企業的利潤空間。在此情況下，即使政府再出手救了火電企業，也只是把壓力轉到下游的鋼鐵等行業。從全局來看，政府之手不可能拯救所有的行業，只能逐漸變成“顫抖著的政府之手”。
第三，276限產政策并沒有充分考慮全球貿易。在并不封閉的經濟體內通過政府制造卡特爾提高國內煤炭價格，形成價格高地，導致世界煤炭大量涌向中國；國內供不應求的情況反而使得澳大利亞、印尼等經濟體的貿易煤炭高價賣入；雖然通過港口延時、入關檢驗等方式進行了一定的限制，但是在如今WTO相關貿易規則的情況下很難持久，并不能從根本上解決煤炭貿易成本提升帶來的損失問題。
因此，真正解決煤炭行業的困境，要化解落后產能，淘汰低效率煤炭企業，要讓市場發揮決定性作用；要正視上游市場供需關系，從源頭遏制市場勢力；要推進能源價格形成的市場化，能源政策必須要相互配套，政府不能對市場進行過多地干預，同時不斷加強政府的監管能力，讓政府之手更強有力，更加精準。
(三) 全球視角下的中國能源定位
從全球視野看，對自身作為全球最大的能源消費和能源貿易國的定位不清，與美國、日本、韓國、印度以及其他OECD國家等能源進口主體以及IEA等國際能源機構缺乏深度合作，在應對國際能源賣方卡特爾方面缺乏主動意識。與俄羅斯、澳大利亞、沙特阿拉伯等主要能源供應國缺乏深度互惠合作，對能源供應能力建設和能源供應穩定度的關注程度不足。在能源海外投資方面，缺乏對非財務風險的考慮，政治風險、政策風險、外匯風險等重要因素制約我國海外投資收益。
專欄八：當中國電改與特朗普相遇
2015年“中發9號文”啟動了我國的電力體制改革，通過發電領域的競爭和自然壟斷部分的科學監管，發電成本和輸配電成本雙雙下降，終端用戶電價得以實質下降。
如果以全球視野看，電價降低減輕了企業（尤其是下游高耗能企業）的用能負擔，提升企業了在國內外市場的競爭力。以電解鋁行業為例，有數據統計，電力成本占電解鋁行業全部成本的40%-50%左右，降電價會直接導致行業供給曲線的移動，在降低電解鋁價格的同時提升產量。由圖26可知，在2014年底2015年初，我國電解鋁產量有一個大幅上升，這與輸配電價改革試點（降電價）的開始時間一致。但是，明顯低于其他出口方的產品價格會很快引起進口國家的注意。2017年3月，美國對中國產鋁箔啟動了反傾銷反補貼調查，2018年3月8日，美國總統特朗普在白宮簽署命令，宣布將于15天后對進口鋼鐵課征25%關稅，對進口鋁材課征10%關稅。于是，降下來的電價又被國外的關稅政策加回到高耗能企業身上，不但抵消了企業競爭力，還使美國消費者以更低的價格獲取了產品。
從國內經濟角度考慮，降電價導致的生產成本下降會刺激高耗能產業擴張，雖然短期內可以實現地區GDP的增長，但隨之而來的是大量污染物排放和環境成本的上升。同時，電價優惠和輸配電價扶持也削弱電網盈利能力，影響電網的持續發展和普遍服務等政策安排。
所以，任何政策都不是免費的，有必要意識到電價支持高耗能產業發展所付出的成本。
(四) 能源體系改革紅利識別
上述能源領域中的不充分、不平衡問題，既是問題所在，也是改革紅利的潛力所在。通過還原能源商品屬性的等改革，能源價格將反映真實成本和市場供需關系，從而釋放正確的價格信號引導市場的運行；市場勢力將得到抑制，能源交易的收益在生產者和消費者中合理分配；能源不平等水平將降低，普遍服務水平將不斷提升；能源結構將向更清潔環保的方向轉變；能源安全將得到保障。能源體系改革紅利如表 9所示：
專欄九：為何能源體系改革這么難？
建設現代能源體系，關鍵一步是深入推進能源市場化改革，形成能源品、能源市場主體公平競爭的市場化境，理順價格形成機制以及完善市場監管體系。近年來，盡管能源市場化改革全面加碼，但距離現代能源市場體系的建成還有很長一段路要走：
一是來自政府的阻力。能源市場化改革要求減少政府干預，發揮市場監管的職能。然而在實踐過程中，政府并沒有很好的履行這兩點。就前者而言，政府是一個具有多目標的組織，既需要確保能源安全和穩定供應，又需要保障能源價格可負擔，還需要確保環境可持續發展。這些目標對應的職能分散在各個政府部門，相互之間各自為政，政策之間缺乏協調和整合，導致我國能源領域多次受不合理干預，影響市場效率。
二是來自企業和民眾的阻力。就企業而言，能源市場化改革，特別是電力和天然氣市場化改革要求保證可競爭環節的充分競爭，這意味者市場份額較高的在位企業將會有所“縮水”。也就是說改革會傷及這部分企業的利益，難免會遭到部分群體的抵制。就民眾而言，能源市場化改革的目的是還原能源的商品屬性，讓能源價格反映能源成本，而不是能源價格的降低。以電價為例，隨著新能源的進入、環境稅的開征與碳市場的運行，可以預想未來的能源價格不僅包含生產成本，還將包含能源生產過程中的外部性成本。所以能源市場化改革后的平均電價還是應該比現有的高。另一方面，能源價格理順后，工商業和居民部門的價格差將會逐步消除，這也將導致居民能源價格上升，導致民眾的反對和不理解，改革阻力進一步加大。
中國能源經濟的挑戰和紅利
十八大以來，我國的經濟和社會發展進入了新階段。新時期挑戰和機遇并存。一方面，改革和開放的紅利中較為容易的部分已經實現，改革進入了深水區。另一方面更要看到，資源錯配等仍然存在，有大量的紅利有待進一步挖掘。
(一) 產業組織視角下的現代能源體系建設
從產業組織視角來看，高效的現代能源經濟體系需要確保“能競爭的地方充分競爭，不宜競爭的部分有效監管”。從這一角度看，我國能源市場化改革尚未完成，政府監管還不夠到位。以電力市場為例，我國還沒能建立獨立的調度機制；省內市場集中度高，串謀問題嚴重；省際之間，壁壘森嚴。在石油領域，上游原油進口渠道尚未完全放開，政府的價格管制長期失效，零售市場處于高度寡占狀態，大型企業擁有行使市場勢力的充分空間。在天然氣領域，競爭性體制不到位，價格雙軌制引發的問題突出，城市燃氣的雙頭壟斷嚴重。在原油領域，上游原油進口渠道尚未完全放開，政府的價格管制長期失效，零售市場處于高度寡占狀態，大型企業擁有行使市場勢力的充分空間。在天然氣領域，競爭性體制不到位，價格雙軌制引發的問題突出，城市燃氣的雙頭壟斷嚴重。
監管方面，在可競爭環節，反壟斷機制仍然匱乏，激勵監管、份額監管、行為監管等監管方式尚未確立，政府部門對市場勢力的監測識別能力較弱。在自然壟斷監管層面，電網監管取得進步，但監管工具單一，投資監管缺位，城市燃氣公司的管網壟斷監管嚴重滯后。
(二) 多重目標下的政策疊加與抵消
現代能源體系建設與產業結構優化調整、保障民生、環境保護與氣候變化等多個領域的工作是相互交織、相互影響的有機整體。建好現代能源體系的關鍵是注重政策的系統性、整體性和協同性。然而，目前的改革還缺乏政策的系統性思維。產業政策方面，現行新能源產業政策主要通過保證水電、風電和核電等新能源發電企業的上網價格來實現。這種通過價格保證的方式來推進的產業政策實際上是由電網來買單。而電網為了彌補針對新能源行業的損失必然會提高在火電等傳統發電行業所產生的利潤。這種對新能源行業的補貼全部由電網“買單”的產業政策實際上造成了對電力市場價格機制的扭曲，影響市場定價機制發揮作用。在社會政策方面，普遍服務融資問題在電網改革后將逐步顯現，交叉補貼的收益存在累退性，效率損失嚴重的同時，能源補貼由高收入群體獲得。在環境與氣候政策領域，我國采用扭曲市場的方式保障新能源上網消納，壓縮了市場規模。環境稅的設置與最優稅收原則產生偏離，碳市場機制尚未完全確立，試點碳交易價格過低。
更為嚴重的是，各項能源政策相互分離，缺乏組合效應，甚至存在相互抵消的情形。以電改和環境政策為例，一方面，碳市場、環境稅等未能與電力市場建設相融合，這使得高效率機組在用煤上的成本優勢不一定能夠彌補其高財務成本投入（高科技設備等），相應的，企業用高效率機組替代低效率機組的動力不高，從而使得電改對于氣候變化的影響無法落實；另一方面，電改中“理順價格機制”的措施放開了發售電側，電力供需雙方自主交易形成價格，從而實現價格紅利。但電價的降低可能會刺激高耗能產業的擴張，從而導致碳排放增加。
專欄六：能源品補貼都給了誰？
2009年9月25日，美國匹茲堡G20峰會上發布二十國集團領導人聲明，將要“在中期內逐步取消并理順低效化石能源補貼，同時有針對性地為貧困人群提供支持。低效的化石能源補貼刺激浪費型消費行為，降低能源安全，阻礙清潔能源投資，破壞應對氣候變化的努力。”作為全球最大的化石能源消費國以及碳排放國，中國的能源補貼改革受到各方關注。
目前為止，已有眾多國內外學者估計了中國能源補貼的規模，較為常用的有價差法和投入產出法兩種。Chen(2017)使用投入產出法估計了2010-2014年中國能源補貼的規模（如圖 23），其中2010-2013年，能源補貼規模從910億元逐年增長至2020億元，2014年補貼規模有所減少，降低到了1800億元。從補貼的結構來看，從2011年起，化石能源補貼的比重逐年降低，從91.41%降至2014年的66.67%。
為了研究能源補貼在不同收入等級居民中的分配效應，Chen(2017)計算了不同收入等級的城鎮居民得到的能源補貼（如圖 24）。從消費結構來看，能源補貼主要來自交通通信消費和食品消費，分別占能源補貼總額的52.75%和31.34%，其他幾類消費中能源補貼的比重都較低。從收入等級來看，收入水平越高的居民從各種產品及服務的消費中得到的能源補貼越多，最高收入戶人均能源補貼是最低收入戶的5.71倍，所以，能源補貼是“累退”的。
在不同種類的消費中，居住和食品類消費中的能源補貼差距較小，最高收入戶的人均居住和食品消費能源補貼分別是最低收入戶的3.77倍和2.11倍；而交通通信和文教娛樂消費中能源補貼的差距較大，最高收入戶/最低收入戶的值分別為8.23和7.74。所以，交通通信消費中的能源補貼是擴大能源消費分配差距的主要因素。
專欄七：顫抖著的政府之手
“市場之手”和“政府之手”是經濟運行中的兩個最重要的調節力量。十八屆三中全會提出要“處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。兩只手的協調配合體現了社會主義市場經濟的基本規律，也是完善社會主義市場經濟體制的基本要求。但是如果“政府之手”對經濟過度干預，或者違背了經濟的客觀發展規律，就難以發揮預期的效果，最后演變成“顫抖著的政府之手”。
2016年2月，國務院發布《關于煤炭行業化解過剩產能實現脫困發展的意見》，要求全國所有煤礦要按照全年作業時間不超過276個工作日，后續政策又將煤礦現有合規產能乘以0.84后取整，作為新的合規產能。這一舉措取得了比較明顯的效果。全國多數煤炭企業庫存迅速下降，煤炭價格企穩回升，煤炭價格的漲勢超出監管預期。如圖25所示，2016年下半年開始，全國電煤價格節節攀升，年終價格為年中低位的170%，漲幅驚人。短期來看，276政策對于化解煤炭行業過剩產能起到了積極的作用，并有助于緩解煤炭企業的發展困境。
但是，在化解產能的問題上，能否完全依賴“政府之手”呢？從目前來看，煤炭行業的276限產政策，至少產生了三個負面的連鎖效應：
第一，煤炭限產政策，在一定程度上，相當于政府人為造了卡特爾。一般來說，企業自發形成的“卡特爾”組織是不穩定的，因為成員企業有動機偏離卡特爾設定的產量。而政府設定產量天花板，實際上是通過“政府之手”維持了卡特爾的穩定。卡特爾維持的利潤使低效率企業得以生存，長期來看并不有利于化解煤炭行業過剩產能，不利于經濟發展。
第二，政府之手幫助煤炭企業恢復盈利的同時，增大了下游企業的成本。因為煤炭屬于上游行業，目前，我國60%以上的煤炭用于發電，煤炭價格的上漲必然導致拉升發電成本，對電力行業造成嚴重影響，擠壓了火電企業的利潤空間。在此情況下，即使政府再出手救了火電企業，也只是把壓力轉到下游的鋼鐵等行業。從全局來看，政府之手不可能拯救所有的行業，只能逐漸變成“顫抖著的政府之手”。
第三，276限產政策并沒有充分考慮全球貿易。在并不封閉的經濟體內通過政府制造卡特爾提高國內煤炭價格，形成價格高地，導致世界煤炭大量涌向中國；國內供不應求的情況反而使得澳大利亞、印尼等經濟體的貿易煤炭高價賣入；雖然通過港口延時、入關檢驗等方式進行了一定的限制，但是在如今WTO相關貿易規則的情況下很難持久，并不能從根本上解決煤炭貿易成本提升帶來的損失問題。
因此，真正解決煤炭行業的困境，要化解落后產能，淘汰低效率煤炭企業，要讓市場發揮決定性作用；要正視上游市場供需關系，從源頭遏制市場勢力；要推進能源價格形成的市場化，能源政策必須要相互配套，政府不能對市場進行過多地干預，同時不斷加強政府的監管能力，讓政府之手更強有力，更加精準。
(三) 全球視角下的中國能源定位
從全球視野看，對自身作為全球最大的能源消費和能源貿易國的定位不清，與美國、日本、韓國、印度以及其他OECD國家等能源進口主體以及IEA等國際能源機構缺乏深度合作，在應對國際能源賣方卡特爾方面缺乏主動意識。與俄羅斯、澳大利亞、沙特阿拉伯等主要能源供應國缺乏深度互惠合作，對能源供應能力建設和能源供應穩定度的關注程度不足。在能源海外投資方面，缺乏對非財務風險的考慮，政治風險、政策風險、外匯風險等重要因素制約我國海外投資收益。
專欄八：當中國電改與特朗普相遇
2015年“中發9號文”啟動了我國的電力體制改革，通過發電領域的競爭和自然壟斷部分的科學監管，發電成本和輸配電成本雙雙下降，終端用戶電價得以實質下降。
如果以全球視野看，電價降低減輕了企業（尤其是下游高耗能企業）的用能負擔，提升企業了在國內外市場的競爭力。以電解鋁行業為例，有數據統計，電力成本占電解鋁行業全部成本的40%-50%左右，降電價會直接導致行業供給曲線的移動，在降低電解鋁價格的同時提升產量。由圖26可知，在2014年底2015年初，我國電解鋁產量有一個大幅上升，這與輸配電價改革試點（降電價）的開始時間一致。但是，明顯低于其他出口方的產品價格會很快引起進口國家的注意。2017年3月，美國對中國產鋁箔啟動了反傾銷反補貼調查，2018年3月8日，美國總統特朗普在白宮簽署命令，宣布將于15天后對進口鋼鐵課征25%關稅，對進口鋁材課征10%關稅。于是，降下來的電價又被國外的關稅政策加回到高耗能企業身上，不但抵消了企業競爭力，還使美國消費者以更低的價格獲取了產品。
從國內經濟角度考慮，降電價導致的生產成本下降會刺激高耗能產業擴張，雖然短期內可以實現地區GDP的增長，但隨之而來的是大量污染物排放和環境成本的上升。同時，電價優惠和輸配電價扶持也削弱電網盈利能力，影響電網的持續發展和普遍服務等政策安排。
所以，任何政策都不是免費的，有必要意識到電價支持高耗能產業發展所付出的成本。
(四) 能源體系改革紅利識別
上述能源領域中的不充分、不平衡問題，既是問題所在，也是改革紅利的潛力所在。通過還原能源商品屬性的等改革，能源價格將反映真實成本和市場供需關系，從而釋放正確的價格信號引導市場的運行；市場勢力將得到抑制，能源交易的收益在生產者和消費者中合理分配；能源不平等水平將降低，普遍服務水平將不斷提升；能源結構將向更清潔環保的方向轉變；能源安全將得到保障。能源體系改革紅利如表 9所示：
專欄九：為何能源體系改革這么難？
建設現代能源體系，關鍵一步是深入推進能源市場化改革，形成能源品、能源市場主體公平競爭的市場化境，理順價格形成機制以及完善市場監管體系。近年來，盡管能源市場化改革全面加碼，但距離現代能源市場體系的建成還有很長一段路要走：
一是來自政府的阻力。能源市場化改革要求減少政府干預，發揮市場監管的職能。然而在實踐過程中，政府并沒有很好的履行這兩點。就前者而言，政府是一個具有多目標的組織，既需要確保能源安全和穩定供應，又需要保障能源價格可負擔，還需要確保環境可持續發展。這些目標對應的職能分散在各個政府部門，相互之間各自為政，政策之間缺乏協調和整合，導致我國能源領域多次受不合理干預，影響市場效率。
二是來自企業和民眾的阻力。就企業而言，能源市場化改革，特別是電力和天然氣市場化改革要求保證可競爭環節的充分競爭，這意味者市場份額較高的在位企業將會有所“縮水”。也就是說改革會傷及這部分企業的利益，難免會遭到部分群體的抵制。就民眾而言，能源市場化改革的目的是還原能源的商品屬性，讓能源價格反映能源成本，而不是能源價格的降低。以電價為例，隨著新能源的進入、環境稅的開征與碳市場的運行，可以預想未來的能源價格不僅包含生產成本，還將包含能源生產過程中的外部性成本。所以能源市場化改革后的平均電價還是應該比現有的高。另一方面，能源價格理順后，工商業和居民部門的價格差將會逐步消除，這也將導致居民能源價格上升，導致民眾的反對和不理解，改革阻力進一步加大。
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