（一）現(xiàn)有標(biāo)桿電價(jià)形成機(jī)制

 

國家發(fā)改委于2009年、2013年分別發(fā)布了《關(guān)于完善風(fēng)力發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)政策的通知》（發(fā)改價(jià)格[2009]1906號(hào)）、《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》（發(fā)改價(jià)格[2013]1638號(hào)），明確了風(fēng)電、光伏發(fā)電按資源區(qū)域執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的定價(jià)機(jī)制，該機(jī)制主要呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

 

1、分區(qū)域核定電價(jià)，依據(jù)當(dāng)?shù)刭Y源特點(diǎn)及建設(shè)成本劃分不同區(qū)域相應(yīng)核定上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)，其中風(fēng)電分為四類資源區(qū)、光伏發(fā)電分為三類資源區(qū)。

 

表1：風(fēng)電、光伏發(fā)電資源區(qū)分類

 

2、新、舊項(xiàng)目“雙軌制”，即不同時(shí)點(diǎn)前后投產(chǎn)的機(jī)組執(zhí)行差異化電價(jià)。自2009年以來，發(fā)改委連續(xù)三次下調(diào)風(fēng)電標(biāo)桿電價(jià)、兩次下調(diào)光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)[1]，下調(diào)電價(jià)僅限于關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)后核準(zhǔn)并投產(chǎn)的風(fēng)電、光伏發(fā)電機(jī)組項(xiàng)目，存量風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目仍執(zhí)行原上網(wǎng)電價(jià)。

 

表2：不同時(shí)點(diǎn)核準(zhǔn)、投產(chǎn)的風(fēng)力發(fā)電項(xiàng)目的標(biāo)桿電價(jià)

單位：元/kwh

 

表3：不同時(shí)點(diǎn)核準(zhǔn)、投產(chǎn)的光伏發(fā)電項(xiàng)目的標(biāo)桿電價(jià)  

單位： 元/kwh

3、電價(jià)組成“兩部制”

 

可再生能源標(biāo)桿電價(jià)分兩部分組成，一部分為當(dāng)?shù)?ldquo;煤電標(biāo)桿電價(jià)”，由當(dāng)?shù)仉娋W(wǎng)公司按月結(jié)算；另一部分為“電價(jià)補(bǔ)助”（風(fēng)電電價(jià)補(bǔ)助約0.2元/度，光伏發(fā)電電價(jià)補(bǔ)助為風(fēng)電的2-3倍），一般在項(xiàng)目投產(chǎn)并申請納入補(bǔ)助目錄后由財(cái)政部劃撥，資金來源于全國工、商業(yè)用戶上繳的可再生能源附加費(fèi)（0.019元/度）。近年來，由于可再生能源補(bǔ)貼基金缺口持續(xù)擴(kuò)大（公開市場預(yù)測2016年底達(dá)到600億元），“電價(jià)補(bǔ)助”的到位周期較長，拖欠期可達(dá)2年-3年。

 

如果把“雙軌制”與“兩部制”結(jié)合來看，同一地區(qū)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)前后投產(chǎn)的風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目差異化電價(jià)全部體現(xiàn)在“電價(jià)補(bǔ)助”部分。例如，內(nèi)蒙古赤峰地區(qū)，2015年前投產(chǎn)以及2016年核準(zhǔn)并投產(chǎn)的兩個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目，標(biāo)桿電價(jià)分別為含稅0.51元/度、0.47元/度，其中兩個(gè)項(xiàng)目“煤電標(biāo)桿電價(jià)”均為0.3035元/度，而“電價(jià)補(bǔ)助”分別為0.2065元/度、0.1665元/度。

 

綜上，我國現(xiàn)行的風(fēng)電、光伏發(fā)電標(biāo)桿電價(jià)形成機(jī)制較為復(fù)雜，但初衷是在綜合考慮項(xiàng)目所在地資源、設(shè)備造價(jià)、以及施工成本的基礎(chǔ)上，相應(yīng)核定標(biāo)桿電價(jià)以確保新建項(xiàng)目具備合理的利潤空間。當(dāng)部分區(qū)域建設(shè)規(guī)模增長過快，或?qū)嶋H發(fā)電成本出現(xiàn)下降，國家能源主管部門會(huì)相機(jī)動(dòng)態(tài)調(diào)整標(biāo)桿電價(jià)以及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，以引導(dǎo)新建項(xiàng)目的合理投向并控制其超額利潤。

 

（二）競價(jià)上網(wǎng)的相關(guān)政策仍在不斷修改、探討中

 

自新電改“9號(hào)文”下發(fā)后，為理順可再生能源機(jī)組競價(jià)上網(wǎng)的市場化路徑并促進(jìn)其平穩(wěn)過渡，2015年、2016年，能源主管部門先后下發(fā)了《關(guān)于有序放開發(fā)用電計(jì)劃工作的通知》、《電力中長期交易基本規(guī)則（試行）》、《關(guān)于做好風(fēng)電、光伏發(fā)電全額保障性收購管理工作的通知》等多個(gè)文件，明確了風(fēng)電、光伏發(fā)電作為最后放開發(fā)用電計(jì)劃的發(fā)電子行業(yè)，并要求在計(jì)劃電量內(nèi)保障現(xiàn)有電價(jià)水平。

 

2017年以前，公開市場普遍預(yù)期可再生能源發(fā)電電價(jià)將隨著發(fā)用電計(jì)劃的逐步放開，從“兩部制”固定電價(jià)過渡到“煤電標(biāo)桿電價(jià)”部分進(jìn)行市場化競價(jià)、“電價(jià)補(bǔ)助”保持不變的方式。

 

2017年1月，三部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購交易制度的通知》（發(fā)改能源[2017]132號(hào)），擬自2017年7月起在全國范圍內(nèi)試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)和自愿認(rèn)購，并從2018年起啟動(dòng)可再生能源電力配額考核和綠色電力證書強(qiáng)制約束交易。該政策明確了可再生能源“兩部制”電價(jià)中，“電價(jià)補(bǔ)助”部分將以“綠色證書”形式率先進(jìn)行市場競價(jià)，與之前市場預(yù)期存在一定差異。

 

2017年5月，國家能源局發(fā)布了《關(guān)于開展風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范工作的通知》（國能綜通新能[2017]19號(hào)），要求各省市組織申報(bào)1-2個(gè)風(fēng)電平價(jià)上網(wǎng)示范項(xiàng)目，并明確示范項(xiàng)目不再發(fā)放財(cái)政補(bǔ)貼或核定綠色證書，為實(shí)現(xiàn)“兩部制”電價(jià)向“單一”電價(jià)機(jī)制過度鋪路。

 

 

（一）地方政府主導(dǎo)的“上網(wǎng)競價(jià)”模式差異化較大、利益劃分意圖明顯

 

截至目前，國家能源主管部門下發(fā)的競價(jià)文件仍多為原則性、指導(dǎo)性文件，而由于電力體制改革細(xì)則的制定者及執(zhí)行者為地方政府，不同區(qū)域可再生能源實(shí)際競價(jià)模式差異性較大。個(gè)別地區(qū)假“競價(jià)上網(wǎng)”之名，限制可再生能源發(fā)電量、對競價(jià)市場切割（要求火電與火電競價(jià)、風(fēng)電與風(fēng)電競價(jià)）、強(qiáng)制風(fēng)電讓利當(dāng)?shù)鼗痣姡淹耆畴x了市場化競價(jià)的初衷。

 

例如，2015年底，為解決火電企業(yè)經(jīng)營困難，云南工信委下發(fā)文件要求當(dāng)?shù)仫L(fēng)電企業(yè)按照60%的收益對火電企業(yè)給予補(bǔ)償；2016年6月，蒙西電網(wǎng)首次電力無限價(jià)掛牌交易中，40家火電及16家風(fēng)電企業(yè)參與競價(jià)，火電企業(yè)確定上網(wǎng)電價(jià)約為0.1584元/千瓦時(shí)，風(fēng)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)僅為0.05元/千瓦時(shí)。

 

（二）現(xiàn)有電價(jià)形成機(jī)制較為復(fù)雜，實(shí)現(xiàn)競價(jià)上網(wǎng)需協(xié)調(diào)多方利益，面臨矛盾重重

 

由于現(xiàn)有“兩部制”以及“雙軌制”電價(jià)形成機(jī)制較為復(fù)雜，要實(shí)現(xiàn)風(fēng)電、光伏發(fā)電全電量競價(jià)上網(wǎng)，須協(xié)調(diào)多方利益，并解決以下問題：

 

1、新、舊機(jī)組“雙軌制”電價(jià)矛盾如何調(diào)節(jié)。我國“雙軌制”電價(jià)的初衷是在設(shè)備成本下降的大趨勢下保護(hù)行業(yè)先行者的合理利益，已經(jīng)投產(chǎn)的高成本電站參與競價(jià)必將處于不利地位。

 

2、電價(jià)中“煤電標(biāo)桿電價(jià)”及“電價(jià)補(bǔ)助”部分如何分別實(shí)現(xiàn)競價(jià)尚須進(jìn)一步探討。目前綠色證書、配額制等政策仍在探索階段，其中配額制已提出近十年，具體操作細(xì)則仍在反復(fù)研究。

 

3、風(fēng)電、光伏發(fā)電兩行業(yè)度電成本差異較大。光伏發(fā)電度電成本約為風(fēng)電的兩倍，若兩種電源同時(shí)參與市場競價(jià)，將對光伏發(fā)電行業(yè)產(chǎn)生明顯不利影響。

 

4、各地區(qū)交叉補(bǔ)貼問題。在現(xiàn)行可再生能源補(bǔ)貼機(jī)制下，存在東部的工商業(yè)用戶補(bǔ)貼西部風(fēng)電、光伏發(fā)電企業(yè)的現(xiàn)象。由于各地區(qū)電力市場化改革模式及進(jìn)度存在一定差異，很可能導(dǎo)致原跨區(qū)域補(bǔ)貼機(jī)制失效。

 

5、面臨政府失信問題。2013年8月，發(fā)改委發(fā)布了《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》（發(fā)改價(jià)格[2013]1638號(hào)），明確指出“光伏發(fā)電項(xiàng)目自投入運(yùn)營執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)或電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，期限原則上為20年”。2016年底，發(fā)改委下發(fā)了《關(guān)于完善陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電上網(wǎng)標(biāo)桿電價(jià)政策的通知》（討論稿），指出“陸上風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目自投運(yùn)期執(zhí)行標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)或電價(jià)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，期限原則上為20年”。目前，風(fēng)電運(yùn)營商在項(xiàng)目可研階段開展經(jīng)濟(jì)可行性分析時(shí)，均是基于現(xiàn)行電價(jià)模式保持20年不變的前提，若現(xiàn)行標(biāo)桿電價(jià)及補(bǔ)貼政策出現(xiàn)較大不利變化，政府會(huì)面臨信任危機(jī)。

 

 

度電成本即電力生產(chǎn)企業(yè)每一度電所攤銷的成本，包括固定成本（固定資產(chǎn)折攤及財(cái)務(wù)費(fèi)用等）及可變成本（原材料成本以及其他費(fèi)用等）兩部分。風(fēng)電、光伏發(fā)電度電成本中固定成本占比70%以上，對于期初總投資的敏感度較高；火電機(jī)組度電成本中50%-70%左右為原材料成本，對煤炭價(jià)格的敏感度較高；此外，風(fēng)電、光伏發(fā)電、火電機(jī)組的度電成本均與發(fā)電量成反比。

 

本文選擇了福建、內(nèi)蒙古的燃煤火電、風(fēng)電機(jī)組進(jìn)行度電成本對比。福建省為我國火電與風(fēng)電度電成本差距最小的地區(qū)，當(dāng)?shù)仫L(fēng)機(jī)利用小時(shí)數(shù)處于全國最高水平（2016年2503小時(shí)），而火電機(jī)組利用小時(shí)較低（2016年3161小時(shí)）、電煤成本較高，經(jīng)測算2016年福建省新建風(fēng)電度電成本（約為0.34元）已高于當(dāng)?shù)鼗痣姍C(jī)組（約為0.39元），具備了平價(jià)上網(wǎng)的客觀條件。內(nèi)蒙古地區(qū)雖然風(fēng)能資源較好，但受限電影響風(fēng)機(jī)利用小時(shí)處于低位（2016年1830小時(shí)），度電成本（約為0.465元）與受益于低煤價(jià)的火電機(jī)組相比（約0.265元）不具備優(yōu)勢。

 

表4：福建、內(nèi)蒙新投產(chǎn)火電、風(fēng)電機(jī)組度電成本比較

注：本模型相關(guān)參數(shù)取值為①普通燃煤火電機(jī)組單位投資為4元/瓦，風(fēng)電機(jī)組為8元/瓦，固定資產(chǎn)折舊年限15年;②項(xiàng)目總投資中80%為債務(wù)性資金，借款利率為5%；③火電、風(fēng)電機(jī)組上網(wǎng)小時(shí)取各地區(qū)2016年機(jī)組平均上網(wǎng)小時(shí)數(shù)；④福建標(biāo)煤價(jià)格按防城港5500大卡折算820元/噸（2017年2月末），內(nèi)蒙古標(biāo)煤價(jià)格按包頭市5600大卡煤價(jià)折算575元/噸，度電煤耗按300g/度；⑤不考慮維修、銷售、管理費(fèi)用等

 

在新能源設(shè)備造價(jià)下降、煤價(jià)上漲、火電機(jī)組發(fā)電小時(shí)下跌的大環(huán)境下，部分可再生能源消納情況較好、火電發(fā)電小時(shí)較低、煤價(jià)較高的東部及南部地區(qū)，風(fēng)電的度電成本已接近或低于當(dāng)?shù)鼗痣姷亩入姵杀荆邆淞?ldquo;競價(jià)上網(wǎng)”的客觀條件。而在煤炭資源富集的西部地區(qū)，由于低煤價(jià)、限電問題（寧夏、新疆、甘肅等地區(qū)可再生能源限電形勢更為嚴(yán)峻，棄風(fēng)、棄光率均在30%以上），風(fēng)電、光伏發(fā)電機(jī)組度電成本較火電相比并無競爭力。

 

我國將力爭在2020年前根本性解決可再生能源消納問題，考慮到新能源技術(shù)進(jìn)度必然帶來成本的下降，西北部地區(qū)的風(fēng)電度電成本具備較大下降空間。而“十三五”期間我國將對“三北”地區(qū)1.33億千瓦熱電聯(lián)產(chǎn)機(jī)組進(jìn)行調(diào)峰性改造，西北部地區(qū)火電高利用小時(shí)數(shù)難以為繼。本文基于上述考慮，在特定約束條件下對內(nèi)蒙地區(qū)火電、風(fēng)電度電成本重新測算。經(jīng)測算，在火電利用小時(shí)數(shù)下降10%、風(fēng)電發(fā)電量全額消納、項(xiàng)目總造價(jià)下降10%的情景下，風(fēng)電的度電成本與火電相當(dāng)。

 

表5：特定約束條件下內(nèi)蒙古火電、風(fēng)電度電成本比較      

單位：元/kwh

 

 

 

從行業(yè)發(fā)展趨勢來看，強(qiáng)制推行綠色證書、配額制、平價(jià)上網(wǎng)等政策，逐步退出對風(fēng)電、光伏發(fā)電等可再生能源的補(bǔ)貼是必然結(jié)果。從實(shí)際可操作性來看，我國東、南部地區(qū)的可再生能源項(xiàng)目確已具備與當(dāng)?shù)厝济夯痣姍C(jī)組“平價(jià)上網(wǎng)”的能力。但同時(shí)筆者建議，在推行相關(guān)政策的過程中，一是要妥善制定平穩(wěn)過渡方案，維護(hù)政策的持續(xù)性并保障已投產(chǎn)項(xiàng)目合理盈利能力；二是要打破地方政府對燃煤火電企業(yè)的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)全部電源在同一市場公開、公平的競價(jià)，讓風(fēng)電、光伏發(fā)電利用其低邊際成本的優(yōu)勢贏得跟火電行業(yè)的競爭，爭取更多的發(fā)電權(quán)。

 

筆者建議分五步來實(shí)現(xiàn)可再生能源競價(jià)上網(wǎng)的平穩(wěn)過度方案：

 

第一、已投產(chǎn)多年項(xiàng)目保持現(xiàn)有電價(jià)形成機(jī)制不變，“財(cái)政補(bǔ)助”按原水平發(fā)放，“煤電標(biāo)桿電價(jià)”部分逐步參與市場競價(jià)。

 

第二、新投產(chǎn)、暫未納入補(bǔ)貼目錄的項(xiàng)目，可自愿放棄“財(cái)政補(bǔ)助”，選擇以出售“綠色證書”的形式獲得收入，已投產(chǎn)項(xiàng)目“財(cái)政補(bǔ)助”仍按原水平發(fā)放，“煤電標(biāo)桿電價(jià)”完全參與市場競價(jià)。

 

第三、待綠證市場及配額制機(jī)制完善后，“綠色證書”替代所有已投產(chǎn)項(xiàng)目的“財(cái)政補(bǔ)助”，在綠證認(rèn)購市場進(jìn)行市場化競價(jià)；燃煤標(biāo)桿電價(jià)部分與當(dāng)?shù)厮须娫撮_展競價(jià)。由于不同時(shí)點(diǎn)投產(chǎn)的機(jī)組“財(cái)政補(bǔ)助”的差距較大，建議充分關(guān)注該方案對已投產(chǎn)多年機(jī)組產(chǎn)生的不利影響。

 

第四、逐步減少執(zhí)行“兩部制”電價(jià)的新建項(xiàng)目，行業(yè)新增規(guī)模主要用于支持具備明顯成本優(yōu)勢、在“單一”電價(jià)模式下也可以參與市場化競價(jià)的風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目，存量項(xiàng)目“兩部制”電價(jià)與增量項(xiàng)目“單一”電價(jià)模式并行。

 

第五、存量項(xiàng)目運(yùn)營期達(dá)到一定年限后（政策為20年，可以探討縮減年限），不再為其頒布綠色證書，從而實(shí)現(xiàn)存量與增量項(xiàng)目“雙軌制”并軌。