風電、光伏項目普遍占地范圍較大，且涉及土地類型復雜、用途多樣，加之各省各地也存在不同規定，用地相關事項一直是風電、光伏及其他新能源項目開發建設過程中容易產生項目合規性風險的主要問題。

中倫律師事務所合伙人郝利律師帶領團隊在《新能源項目開發建設與投資并購法律實務》一書，就光伏、風電項目所涉不同用途和不同類型用地所應取得的手續和用地中存在的風險進行了具體詳實的介紹，本文僅摘抄部分內容，供讀者參考（本書具體章節框架詳見文末，如需進一步了解相關內容，歡迎購買，目前JD/TB均有在售）。

光伏、風電項目所涉永久用地

一直以來，我國的項目建設需要使用土地的，均需依法申請使用國有土地，取得方式通常為劃撥和出讓。建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當辦理農用地轉用審批手續；涉及征收農用地的，應由有權批準部門在批準農用地轉用時，同時辦理征地審批手續。因此，光伏項目升壓站、綜合樓、風電項目風機基礎等永久用地部分，原則上均應按照建設用地進行管理，一般而言，其取得流程如圖1所示。

圖1 項目永久用地取得流程

光伏、風電項目承包租賃用地

《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》規定，光伏、風力發電等項目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，對不占壓土地、不改變地表形態的用地部分，可按原地類認定，不改變土地用途，在年度土地變更調查時作出標注，用地允許以租賃等方式取得。

《國土資源部門國務院扶貧辦國家能源局關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》（下稱《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》國土資規【2017】8號）明確光伏復合項目場內道路用地可按農村道路用地管理；利用農用地布設的光伏方陣可不改變原用地性質；采用直埋電纜方式敷設的集電線路用地，實行與項目光伏方陣用地同樣的管理方式。

1、承包租賃用地的前提

根據《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用地的意見》和《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》的規定，能夠通過租賃等方式取得用地的部分，僅針對風電、光伏項目中不占壓土地，不改變地表形態的用地部分。根據風電、光伏項目的用地實際情況，光伏陣列、風電項目的吊裝平臺及施工道路等用地，通常可按原地類認定，不改變土地用途和原有的用地性質，通過租賃方式解決用地，但不得占用永久基本農田。

其次，從光伏項目角度而言，若光伏項目涉及農用地承包、租賃的，項目應被認定為光伏復合項目，項目性質一般均體現在備案文件中。不過部分地區（如寧夏）明文要求光伏復合項目必須編制土地復合利用方案，在項目所在地發展改革部門、自然資源部門報備，故項目投資方應關注當地對復合項目的具體要求。

2、用地方式及注意事項

光伏、風電項目用地方式包括三種，分別為：直接發包、租賃方式、轉包方式。各種方式需要注意事項如圖2：

圖2 三種用地方式及注意事項

值得注意的是，各種用地方式，如果處理不當，就可能存在各種風險，拿直接發包方式舉例，如果與不當主體簽訂土地承包合同，可能會導致土地發包無效，引發爭議，并可能嚴重影響項目進程。未經過民主決策程序即對外發包的用地將存在瑕疵，可能導致土地發包無效。

光伏、風電項目道路及送出線路用地

風電、光伏項目的進場、檢修道路及送出線路是項目整體不可或缺的部分，進場與檢修道路大體可以分為項目場內與場外兩部分，場內道路還包含光伏方陣場內道路、風電場內道路和其他場內道路。根據現行規定，道路所處的位置不同，用地規劃也不同。

光伏方陣場內道路屬于光伏方陣用地，其他場內道路應按照項目性質區分管理，具體情況如圖3：

圖3 光伏方陣場內外道路用地

光伏、風電項目的進場道路、運營期檢修道路等嚴格來說應為永久用地，需要按照建設用地進行管理。不過實踐中存在較多采用租用、共用農村道路、防火通道等作為進場、檢修通道的做法。

在實際使用過程中，項目公司應及時足額支付道路使用費，因項目建設運營等原因導致道路受損的，需按照協議要求和法律規定進行修復，避免發生爭議。建議進場道路盡量使用原有農村道路，合作共建時關注道路性質。

對于場外送出線路，根據《土地管理法》及《光伏發電站工程項目用地控制指標》《電力工程項目建設用地指標（風電場）》等規定，風電、光伏項目送出線路桿塔基礎用地為永久用地，應按照建設用地管理，其面積按基礎外輪廓尺寸計算，涉及農用地的，還需辦理農用地轉用手續。

不過，在實踐層面存在“以償代征”的模式，即一次性給予相應補償，不再另行組織征地。但是，采用此種模式的前提是項目當地存在明確的規定，或項目地發展改革局、自然資源部門明確以書面函件的方式予以明確或批復。

另外，對于送出線路用地是否可以采取“以償代征”的模式，項目公司應根據實際情況，對當地的規定進行調研，必要時直接向發展改革委及自然資源部門進行咨詢。

光伏、風電項目特殊用地

林地、草地、永久基本農田等特殊區域均受特殊保護，風電、光伏項目占用此類特殊區域時，除了應按照規定辦理建設用地手續，或簽署相關租賃協議之外，還須在此之前履行額外的審批手續，否則不僅項目可能遭到拆除，同時項目公司還可能遭受行政處罰，甚至承擔刑事責任。

圖4 光伏、風電項目特殊用地注意事項

1、光伏、風電項目涉及林地的，項目申請使用林地審核主體如圖5：

圖5：項目申請使用林地審核主體

另外，不同保護等級林地的限制使用情況如表6：

圖6：不同保護等級林地的限制使用情況

同時，光伏電站的電池組件陣列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐跡地，以及年降雨量400毫米以下區域覆蓋度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上區域覆蓋度高于50%的灌木林地。

風機基礎、施工和檢修道路、升壓站、集電線路等，禁止占用天然喬木林（竹林）地、年降雨量400毫米以下區域的有林地、一級國家級公益林地和二級國家級公益林中的有林地。

臨時使用林地的期限一般不超過兩年，并不得在臨時使用的林地上修建永久性建筑物。

此外，用地單位需要采伐已經批準占用或者征收、征用的林地上的林木時，應當向林地所在地的縣級以上地方人民政府林業主管部門或者國務院林業主管部門申請林木采伐許可證。否則會受到行政機關的處罰，嚴重的將可能涉嫌“盜伐、濫發林木罪”，承擔刑事法律責任。

2、光伏、風電項目涉及草地時，就審核主體而言，具體權限劃分如圖7：

圖7

3、永久基本農田作為光伏、風電項目建設的紅線，項目投資方應當盡量避讓，提前修改項目選址，否則后續的用地風險極大，并且非法占用基本農田5畝以上即可構成非法占用農用地罪，項目投資方必須重點關注。

4、對于濕地，風電、光伏建設項目應當不占或者少占濕地。

《國家林業局關于光伏電站建設使用林地有關問題的通知》的規定，各類自然保護區、森林公園（含同類型國家公園）、瀕危物種棲息地、天然林保護工程區以及東北內蒙古重點國有林區，為光伏電站禁止建設區域。

《國家林業和草原局關于規范風電場項目建設使用林地的通知》的規定，自然遺產地、國家公園、自然保護區、森林公園、地質公園、風景名勝區、鳥類主要遷徙通道和遷徙地等區域以及沿海基干林帶和消浪林帶，為風電場項目禁止建設區域。

此外，光伏、風電項目用地另一塊重要的內容是相關稅費，光伏、風電項目土地相關稅費主要涉及耕地占用稅和城鎮土地使用稅，此前光伏們曾做過專門介紹，如需查看請點擊《一文讀懂光伏項目用地兩稅風險及防范措施》。

項目違法用地，不僅可能遭遇民事索賠，也可能遭遇行政處罰和刑事處罰。因此在項目選址、建設全過程中，項目投資方均需要關注各類項目用地審批流程，了解其報送、最終審批的主體，明確需要準備和提交的材料，避免違法用地。

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