2019年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)《關于建立健全可再生能源電力消納保障機制的通知》（發(fā)改能源〔2019〕807號）（以下簡稱 “807號文”），提出建立健全可再生能源電力消納保障機制。經(jīng)過多方籌備，2020年，國家啟動實施可再生能源電力消納保障機制并對市場責任主體按消納責任權重進行考核。

近日，國家發(fā)展改革委、國家能源局正式印發(fā)《省級可再生能源電力消納保障實施方案編制大綱》（以下簡稱 《大綱》），指導各省（區(qū)、市）編制當?shù)氐目稍偕茉措娏ο{保障實施方案，以督促各地落實當?shù)氐目稍偕茉措娏ο{責任權重。筆者結(jié)合多年來參與該機制的研究起草工作，對近期重要文件內(nèi)容進行解讀并談談自身的思考。

文/陶 冶 國家發(fā)展改革委能源研究所可再生能源發(fā)展中心副主任

一、消納保障機制的實施意義

近年來，我國可再生能源電力快速發(fā)展，對優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)的作用日益顯著。可再生能源發(fā)電技術逐步成熟，經(jīng)濟性顯著提升，產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴大，制約其發(fā)展的因素已從過去的技術能力制約轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鲋萍s，極端表現(xiàn)就是棄水棄風棄光嚴重。為貫徹能源革命和電力改革總要求，亟需開展創(chuàng)新性頂層機制設計及建立與電力市場化相適應的可再生能源發(fā)展新機制。

可再生能源消納保障機制，就是在電力市場化交易的總體框架下，為落實可再生能源優(yōu)先利用法定要求，依法建立強制性消費市場份額標準，對各類直接向電力用戶供電的電網(wǎng)企業(yè)、售電公司和通過電力市場直接購電的用電企業(yè)的市場行為進行引導，促使市場主體公平承擔消納可再生能源電力責任，形成可再生能源電力消費引領的長效發(fā)展機制，為可再生能源健康持續(xù)發(fā)展提供制度保障，確保完成國家非化石能源占能源消費比重目標，推動能源變革。

二、2019年807號文得到地方高度重視，有效調(diào)動了各方消納可再生能源的積極性，促進了跨省跨區(qū)大范圍內(nèi)優(yōu)化配置

根據(jù)對2019年可再生能源消納責任權重完成情況進行的初步監(jiān)測評價結(jié)果看，首先各省（區(qū)、市）高度重視，正在積極做好政策正式實施準備。其次調(diào)動了各方消納可再生能源的積極性，促進了可再生能源電力跨省跨區(qū)大范圍內(nèi)優(yōu)化配置。東部省份主動對接西部地區(qū)，要求通過特高壓線路多消納新能源，也愿意通過購買可再生能源綠色電力證書提升可再生能源消納比重。

2019年，我國可再生能源裝機規(guī)模持續(xù)擴大，可再生能源利用水平不斷提高。2019年，全國可再生能源發(fā)電量2.04萬億千瓦時，占全部發(fā)電量的27.9%。其中水電發(fā)電量1.3萬億千瓦時，占全部發(fā)電量的17.8%，風電發(fā)電量4057億千瓦時，占全部發(fā)電量的5.5%，光伏發(fā)電量2243億千瓦時，占全部發(fā)電量的3.1%，生物質(zhì)發(fā)電量1111億千瓦時，占全部發(fā)電量的1.5%。同期，全國主要流域棄水電量約300億千瓦時，同比減少278億千瓦時，水能利用率96%，同比提高4個百分點；棄風電量169億千瓦時，全國平均棄風率4%，同比下降3個百分點；棄光電量46億千瓦時，全國平均棄光率2%，同比下降1個百分點。

三、編制《大綱》是為807號文正式實施進行的重要準備工作之一

2019年5月，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)807號文，提出建立健全可再生能源電力消納保障機制，2020年1月1日起正式實施。文件要求，2019年底前完成政策實施準備，重點是地方消納保障機制的組織落實，制定省級實施方案大綱，以及建立可再生能源電力超額消納量市場化交易規(guī)則。

807號文印發(fā)后，國家能源局積極與各省級能源主管部門溝通協(xié)調(diào)，加大政策宣貫力度，統(tǒng)一政策認識，督促盡快做好政策正式實施有關準備。制定省級實施大綱本應由省級能源主管部門負責，考慮到此項工作首次開展，在全國沒有先例，為使各省級能源主管部門盡量按照相對統(tǒng)一的標準尺度開展工作，同時根據(jù)部分省級能源主管部門的要求，國家能源局負責組織編制了《省級可再生能源電力消納保障實施方案編制大綱》，作為各省編制實施方案的參考，各省在不違反807號文件精神的前提下，可以結(jié)合當?shù)貙嶋H進行修改完善或另行制定。

2019年12月，國家能源局專門組織召開研討會，向相關省級能源主管部門介紹大綱編制情況，聽取意見建議。會后根據(jù)意見建議進行了多輪修改完善。2020年經(jīng)過征求各派出能源監(jiān)管機構(gòu)、各省級能源主管部門、電網(wǎng)公司、交易機構(gòu)和能源政策研究機構(gòu)的意見后，國家發(fā)展改革委、國家能源局正式印發(fā)《大綱》。

四、2020年地方消納責任權重指標應注重平衡協(xié)調(diào)

2020年各省（區(qū)、市）可再生能源電力消納責任權重指標作為國家能源局對各省級行政區(qū)域可再生能源電力消納量監(jiān)測評價以及地方能源主管部門和各派出能源監(jiān)管機構(gòu)對各承擔消納責任的市場主體考核的依據(jù)，在地方權重指標測算及下達方面應注重平衡協(xié)調(diào)，既滿足消納要求也滿足發(fā)展需求，統(tǒng)籌平衡東西部地區(qū)可再生能源發(fā)展。

筆者認為，權重指標的確定，首先要確保實現(xiàn)國家根據(jù)實際發(fā)展情況確定的2020年非化石能源消費占比目標，以及《解決棄水棄風棄光問題實施方案》(發(fā)改能源〔2017〕1942號)確定的到2020年在全國范圍內(nèi)有效解決棄水棄風棄光問題的總體目標。這是確定各地消納責任權重的基礎。二是作為政策正式實施的第一年，消納責任權重指標應確保政策實施平穩(wěn)有序，逐步推進政策落地，統(tǒng)籌疫情防控和經(jīng)濟社會發(fā)展情況，做到松緊適度。三是責任權重指標應引導未來近中期產(chǎn)業(yè)發(fā)展。根據(jù)807號文件精神，原則上各地區(qū)非水電權重指標應逐年提升或至少不降低。對于發(fā)展或接納可再生能源意愿強、消納可再生能源空間大的地區(qū)，應通過消納責任權重指標的設定，向社會釋放引導可再生能源發(fā)展的積極信號。四是考慮2020年全社會用電量預期增速、跨區(qū)外送和本地消納等邊界條件變化情況，將不加劇棄風棄光作為設定消納責任權重指標的重要條件。五是根據(jù)各地區(qū)可再生能源重大項目和跨省跨區(qū)輸電通道建設進展，動態(tài)調(diào)整各省級行政區(qū)域消納責任權重。

五、消納責任權重落實上增加地方政策實施的靈活性

《大綱》明確，各省級行政區(qū)域消納責任權重作為區(qū)域消納責任權重總目標，省級能源主管部門負責對消納責任權重落實的總體情況進行評估，并制定省級行政區(qū)域消納責任權重分配方案。區(qū)域內(nèi)權重指標分解、跨區(qū)消納完成量交易、區(qū)域內(nèi)綠證交易等內(nèi)容均由省級能源主管部門在各自實施方案中自行確定。省級電網(wǎng)企業(yè)依據(jù)《大綱》確定的消納責任權重分配方案，向承擔消納責任的市場主體分配消納責任權重及對應消納量，并組織其通過多種方式落實消納責任權重。省級能源主管部門可以根據(jù)本區(qū)域?qū)嶋H情況，自行決定是否對區(qū)域內(nèi)各類承擔消納責任的市場主體設定差異化的消納責任權重。

六、省級能源主管部門應充分發(fā)揮電力交易機構(gòu)的作用

省級電力交易機構(gòu)是省級能源主管部門對市場主體進行管理以及消納責任權重考核的最主要技術支撐單位，可再生能電力消納保障機制的實施要充分發(fā)揮省級電力交易機構(gòu)既有技術和平臺的優(yōu)勢。

一是承擔消納責任市場主體的日常管理。省級能源主管部門授權省級電力交易中心對市場主體完成消納責任權重的日常工作進行管理。依據(jù)消納實施方案要求，電力交易機構(gòu)負責建設市場主體消納責任權重信息管理和交易平臺，進行本區(qū)域市場主體的注冊及退出管理、消納責任權重賬戶設立，并確定市場主體清單、消納量核算；承擔對市場主體消納責任權重完成情況進行統(tǒng)計、分析與評估，并完成情況信息向省級能源主管部門報送等職責。

二是組織消納保障機制下的電力交易和消納完成量交易。各省電力交易中心負責組織編寫電力交易與消納量交易銜接方案，在電力市場交易規(guī)則中落實消納量相關電力交易的保障方式。組織開展可再生能源電力相關交易，指導市場主體優(yōu)先完成消納責任權重相應電力交易。在中長期電力交易合同審核、電力交易信息公布等環(huán)節(jié)對承擔消納責任權重的市場主體給予提醒。此外，依據(jù)本區(qū)域消納實施方案中確定的本區(qū)域及跨區(qū)域交易原則，制定消納完成量交易規(guī)則，統(tǒng)一組織編寫技術規(guī)范。明確消納量交易的市場結(jié)構(gòu)、開市時間、交易周期、交易品種、交易流程、結(jié)算核查等規(guī)則。

七、市場主體應采取多種方式落實消納責任權重

各類市場主體要向電網(wǎng)企業(yè)和交易機構(gòu)承諾完成消納責任權重，制定當年可再生能源電力消納計劃，提出完成消納任務的需求及初步安排，并報送所屬經(jīng)營區(qū)電網(wǎng)企業(yè)和電力交易機構(gòu)。未與公用電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)，擁有自備電廠的企業(yè)應制定當年可再生能源電力消納或補充（替代）方式的計劃，并報送本省級能源主管部門。市場主體均須完成所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)分配的消納量。承擔消納責任權重的市場主體須接受電力調(diào)度機構(gòu)的統(tǒng)一調(diào)度，在電網(wǎng)企業(yè)統(tǒng)一組織下依據(jù)本區(qū)域消納實施方案和電網(wǎng)組織實施細則，共同完成本區(qū)域消納責任權重。

八、國務院能源主管部門將持續(xù)開展消納責任權重指標監(jiān)測評估工作

當前，針對各省級區(qū)域可再生能源電力消納責任權重指標已完成多輪征求意見。在權重指標研究確定過程中，全年全社會電力消費和跨區(qū)可再生能源交易規(guī)模是影響權重指標水平的兩項重要內(nèi)容。

一是各省級區(qū)域間在經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方面差異顯著，影響電力消費的經(jīng)濟因素比較復雜、不確定性高，導致國家層面相關研究機構(gòu)與地方層面對各地電力消費增速預判存在差異，且有些省級區(qū)域年度間同比電力消費增速變化較快。因此，在基本一致的可再生能源消納總量測算邊界條件下，全社會電力消費的不同預測情景對權重指標水平存在影響。

二是跨區(qū)可再生能源電力交易規(guī)模的影響。由于807號文得到地方高度重視，特別是有效調(diào)動了東部地區(qū)消納可再生能源的積極性，因此部分可再生能源電力受入省份、參與市場交易的電力用戶對未來可再生能源跨區(qū)交易的難度和交易價格方面存有擔憂。總的來看，為確保807號文在正式實施的第一年做到平穩(wěn)有序，松緊適度，保障機制有序?qū)嵤?020年消納責任權重指標測算對于跨區(qū)可再生能源電力交易量的設定同比保持平穩(wěn)，近中期內(nèi)不會導致跨區(qū)可再生能源電力交易量的嚴重失衡。但是，基于漸進完善的電力市場環(huán)境，鼓勵東部地區(qū)逐步增加消費可再生能源的積極性，優(yōu)化跨區(qū)可再生能源配置能力也正是國家實施807號文的應有之意。

消納責任權重作為可再生能源消納量占全社會用電量的比重指標，面對全社會用電量增速的不確定，理論上天然具有應對彈性，面對可能的電力消費增速放緩，總的來看，對消納責任權重指標的完成影響有限。未來逐年，國務院能源主管部門均將持續(xù)開展各省級區(qū)域消納責任權重指標監(jiān)測評估工作，待經(jīng)過對2020年正式實施的監(jiān)測評估工作后，我們將更有能力提升消納指標設計的科學性，兼顧可再生能源的運行與發(fā)展，為“十四五”期間可再生能源電力消納保障機制的實施與落實提供重要支撐。