通過采取調整產業結構、優化能源結構、提高能效等措施，我國的溫室氣體排放得到了較好控制，扭轉了一段時間以來碳排放快速增長的局面。針對下一步工作，有專家建議可在“十四五”期間設立碳排放總量控制制度，穩健推動全國碳市場的建設運轉及減碳目標實現。

我國的《生態文明體制改革總體方案》《“十三五”規劃〈綱要〉》和《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》均提出要開展碳排放總量控制，北京、上海、甘肅、云南等地也從地方層面積極探索建立碳排放總量控制制度和分解落實機制。

“十二五”以來，我國建立了碳排放強度控制制度。從考核結果看，很多地區碳強度下降目標完成較好的原因在于作為分母的GDP增速較快，而不是因為作為分子的碳排放量下降。碳強度控制制度與我國正在試運行的碳排放交易體系中的“配額分配—配額履約—配額交易”邏輯不盡匹配。

因此，應以碳排放總量控制取代碳排放強度控制，將碳排放強度作為衡量碳排放管控力度的參考性指標，以碳排放總量作為直接性指標，從碳強度過渡到碳總量，與國家自主貢獻文件中提出的2030年峰值目標更加匹配。

我國已建立了能源總量控制制度，但很多高耗能的重工業是國民經濟基石，單從能源總量角度控制會限制這些行業的發展。如果使用可再生能源發展高耗能行業，用可再生能源滿足高耗能需求，則能同時滿足行業發展和環境保護的雙重需求。能源總量控制制度的初衷是限制化石能源排放，而沒有必要限制可再生能源排放。

因此，以碳排放總量控制取代能

源總量控制，直接從制度層面控制高碳能源，對可再生能源進行鼓勵，提升優化能源結構的政策精準度，可避免因控制能源消費總量而限制高耗能行業發展的問題。

在碳排放總量控制制度構建過程中，建議探索從區域入手，以低碳試點、碳排放權交易試點等為先行先試的突破口，建立地區碳排放總量控制與分解落實機制，為下一步建立全國碳排放總量控制及分解落實機制積累經驗，也為下階段將碳排放總量控制目標作為約束性指標納入生態文明建設目標體系和“十四五”國民經濟和社會發展規劃打好基礎。

在制度構建內容上，建議從五方面入手：一是將全國碳排放總量控制目標向各省進行分解，作為約束性指標納入省級控制碳排放工作方案和年度工作計劃，通過法律法規或政府規章確定省級應對氣候變化主管部門的目標主體責任；二是將省級碳排放總量控制目標納入下轄地市州的綜合評價和績效考核體系，省級應對氣候變化主管部門有權監督下級政府的目標完成進度，考核目標完成結果；三是結合工業、建筑、交通等重點行業單位產品（服務量）的碳排放標準及行業先進值，將全國碳排放總量控制目標分解到主要部門和重點行業；四是合理確定重大工程和重點建設項目的碳排放增量空間，強化重大工程和重點建設項目控制碳排放的法律義務，從源頭遏制碳排放不合理增長；五是從時序性的角度，將全國中長期碳排放總量控制目標科學分解到各年度，形成年度控制目標。