在由中國改革報社主辦，北京國發(fā)智慧能源技術研究院承辦的以“創(chuàng)新推動能源革命”為主題的第五屆中國能源發(fā)展與創(chuàng)新論壇光伏分論壇上，國家發(fā)改委能源研究所研究員時璟麗就光伏發(fā)電政策方向和發(fā)展趨勢做出分享。

2020年光伏發(fā)電政策將如何制定？時璟麗認為，從政府召開的座談會傳達的信號來看基本會延續(xù)2019年主要的政策，包括強調消納，還有土地場地這樣的前置條件，另外根據今年下半年的情況以及明年上半年的預期，預計光伏發(fā)電還是具備適度降一些電價和度電補貼的條件和空間。同時2020年作為“十三五”的最后一年，還將繼續(xù)安排有補貼的競價項目和戶用光伏項目以及實施平價無補貼的項目。

由于2019年部分競價項目轉至2020年并網，再加上今年安排的第一批風光平價項目大部分將在明年建設和并網。這樣風光競價、平價項目的接網問題有可能在明年產生疊加。希望光伏開發(fā)企業(yè)如果有條件盡可能將建設時間提前，以在并網時間上爭取主動。

競價項目：基本思路不變，延續(xù)“五個思路”和“六定機制”

對于競價機制，在前兩周召開的2020年光伏發(fā)電建設討論座談會上，主管部門基本明確整體思路和框架不變，但是可能會根據2019年實施情況做具體操作和細節(jié)上小的調整，總體上將保證政策的穩(wěn)定性。

“五個思路”和“六定機制”仍然是延續(xù)今年上半年出臺的政策。相較2019年30億元的量入為出補貼規(guī)模，2020年規(guī)模會有相應的減少，但是總體能夠享受到電價補貼的項目，包括競價項目以及戶用光伏項目預期規(guī)模，與2019年政策預期規(guī)模大體相當，即3000萬千瓦左右。

平價項目：風光平價項目地方可以持續(xù)性組織安排

2019年5月，國家能源局公布了第一批平價項目名單。很多地方和企業(yè)都在關注后續(xù)項目申報和名單問題。根據平價無補貼項目政策，在2019、2020年兩年的窗口期內風光平價項目地方是可以持續(xù)組織安排。

在項目建設政策方面，除了支持戶用、競價和平價項目外，更加強調推動光伏行業(yè)高質量發(fā)展，至少體現(xiàn)在五個方面。一是接網消納是項目建設的前置條件，首先要按照項目安排和建設的年份，其次如果是同年份，平價項目優(yōu)先，競價項目在后。二是重視土地、場地、屋頂的可利用性和合規(guī)性。三是繼續(xù)實施市場環(huán)境監(jiān)測評價。四是強化全額保障性收購制度實施。五是控制光伏發(fā)電限電率和限電量不超清潔能源消納指標規(guī)定要求。

從今年前十個月的數據來看，全國集中式電站的棄光率是2.3%，無論是從全國的總量以及重點地區(qū)的光伏發(fā)電可利用率和限電率來看都能夠如期的實現(xiàn)清潔能源消納計劃提出來的相應指標。

電價制定更加市場化

2019年電價政策的趨勢是市場化：風光標桿電價機制改為了指導價機制，指導價作為競爭配置項目的上限。對于風光的項目要全面實施競爭配置確定項目的上網電價。規(guī)模化的開展平價的項目建設，對于新增的可再生能源發(fā)電項目要結合體制改革電力市場建設來逐步參與電力的市場。

還有一個電價機制的變化是10月國家發(fā)改委出臺了《關于深化燃煤發(fā)電上網電價形成機制改革的指導意見》，從2020年1月1號開始實施了十五年之久的煤電標桿電價和煤電聯(lián)動機制改為了基準價+上下浮動的市場化價格機制。分析機制調整對可再生能源發(fā)電項目影響，2020年年底前并網的發(fā)電項目，以及在平兩年窗口期內安排的但可能會延續(xù)到“十四五”初期并網的平價項目，實際的電價和補貼方式是沒有變化的，但是其后安排和建設的項目，還要看后續(xù)的電價和補貼政策的調整情況。

從具體的電價水平來看，2019年光伏指導價平均度電補貼是0.14元/千瓦時，競價平均度電補貼是0.071元/千瓦時。分布式光伏指導價度電補貼是0.1元/千瓦時，競價平均度電補貼是0.04元/千瓦時，2020年對這兩類項目將繼續(xù)實施地方競價、全國統(tǒng)一排序的機制，預期競價后的度電補貼水平還會有下降，當然具體要視行業(yè)成本變化和企業(yè)報項目情況。

對于戶用光伏，不僅存在適度降低補貼標準的空間，也存在著必須降低的必要性，在量入為出的原則下，如果單位補貼價格過高，可支持的市場規(guī)模總量就會減小，因此對于戶用光伏需要重點考慮量價之間的關系。

目前在太陽能資源比較好，具備接網和消納條件的地區(qū)集中電站和分布式電站可以實現(xiàn)去補貼的，根據測算，如果初始投資降到3.8-4元/瓦，全國大部分地區(qū)具備完全去補貼條件。

分布式光伏的工商業(yè)用戶自發(fā)比例達到30%，大工業(yè)用戶達到70%，也可以做到完全不依賴補貼。對于戶用，按照2019年同等條件、同等的回收期等，再考慮2020年可能的初始投資下降的因素，預計大部分地區(qū)的戶用光伏發(fā)電補貼需求可以從2019年的0.18元/千瓦時下降0.1元/千瓦時左右。

根據前10個月情況和市場預期，預計風電和光伏在11月份和12月份，即年底前能夠實現(xiàn)累計裝機雙突破兩億千瓦。考慮項目儲備和政策調整因素，2020年預期主要可再生能源發(fā)電裝機都會有較大規(guī)模的增加。

“十四五”展望：光伏+儲能將成為重要新業(yè)態(tài)之一

在時璟麗看來，“十四五”可再生能源電價補貼退出，在技術發(fā)展、商業(yè)模式、融入電力市場、經濟性以及關鍵政策機制和設計階段還面臨著不小的挑戰(zhàn)。“十四五”是一個可再生能源進入后補貼的時代，也是可再生能源更多從應用模式、商業(yè)模式、體制機制上直接融入電力系統(tǒng)的時期，更是為實現(xiàn)高比例可再生能源系統(tǒng)打下重要的基礎的關鍵階段。所以“十四五”時期，應用潛力大的商業(yè)模式，也就是可再生能源的市場化交易，必須盡快找到解決之道并付諸實施，尤其是要突破過網費這一主要障礙。

預期“十四五”期間光伏加儲能可能成為重要的新業(yè)態(tài)之一。“十四五”后期，光伏將可能成為低價電源，儲能成本屆時較大幅度降低，根據國內研究機構結果，有可能降一半左右，再結合終端的價格機制改革以及現(xiàn)貨電力市場建設，光伏+儲能作為新業(yè)態(tài)可能進入快速增長期。

后補貼時代可再生能源框架建議

關于光伏等可再生能源電力參與電力市場，建議存量項目與新增的項目要分開，新增的項目會有多種方式并存，市場如果處于一個非理性競爭的階段，風電和光伏沒有參與非理性的競爭的必要，同時跨省區(qū)可再生能源參與交易可以先行試點示范。

關于規(guī)劃經濟政策和機制，在“十四五”擺脫電價和補貼依賴后，風光敞口發(fā)展難以為繼，但是也不能僅僅考慮年度電力系統(tǒng)消納波動化可再生能源的能力。建議以滾動的至少五年的年度電力需求預期消納能力預測為前提，作為風光規(guī)劃和管理政策設計和調整的基礎。

2020年之后的光伏市場規(guī)模，更多取決于國家的規(guī)劃和相關的政策。11月已經正式啟動可再生能源發(fā)展“十四五”規(guī)劃研究工作，研究完成后進入規(guī)劃文本編制對于光伏發(fā)電來說，發(fā)展的定位、條件、目標和發(fā)展模式等都是規(guī)劃研究以及后續(xù)規(guī)劃中相關的重要內容。單就發(fā)展規(guī)模來說，至少要達到底線目標，也就是必須要實現(xiàn)2030年非化石能源在一次能源占比中20%，非化石能源電力在全社會用電量占比達到50%的目標。

所以即使考慮“十四五”、“十五五”線性增長的實現(xiàn)目標的路徑，可再生能源電量占比需要從2018年的26.5%增長到2025年的33%左右。按此測算，“十四五”期間風電新增裝機需要在1-1.5億千瓦、光伏發(fā)電2-3億千瓦的規(guī)模。我們建議具體政策手段、機制的設計以及重點地區(qū)和項目建設圍繞著實現(xiàn)這樣的目標來進行相應的安排。