在國家層面引導產業發展的領跑者計劃及基地實施中，地方政府的實際操作經常與國家的指導方向發生沖突。近日，兩家中標海興領跑基地的企業就收到了當地鎮一級稅務機關的土地使用稅催繳通知。而海興基地在當初申報時是承諾了基地所占用的土地不在城鎮土地使用稅和耕地占用稅范圍內的。

一家企業的催繳通知書上顯示，從2018年9月至今共需要繳納266萬元的土地使用稅；另一家投資企業則被要求按照每平方米約2元的標準繳納土地使用稅，以100MW占地3000畝的標準計算，這家企業每年需要上交超過500萬的土地使用稅，約占該電站年收益的8%；第三家企業相關負責人告訴光伏們，因其項目地不涉及到鎮，所以未被征收土地使用稅。

光伏們了解到，在收到催繳通知后，被征稅的企業便積極與海興縣主管部門進行了溝通，截至目前仍未收到明確回復。

問題的關鍵在于，領跑基地所涉土地不在城鎮土地使用稅和耕地占用稅范圍內，這是在基地優選時得到縣級主管部門承諾過的。對于投資企業來說，如果這一問題無法得到妥善處理，便要承擔每年數百萬的額外支出，這在領跑者低電價的壓力下可能會擊破投資企業的收益率底線。

不堪重負——投資企業無法承受的“信用”風險

在標桿電價時期，作為推動光伏發電盡快實現平價目標的先行者，國家主管部門數度發文“護航”領跑者，以排除非技術成本對光伏電站收益率的影響，來達到推動度電成本下降的目標。

為解決前兩批領跑者基地在此前實施中的不足與問題，2017年實施的第三批領跑者基地史無前例的將土地、送出、政府服務保障機制等可能提高非技術成本的因素納入了基地競爭的優選標準中。

國家能源局在《關于推進光伏發電“領跑者”計劃實施和2017年領跑基地建設有關要求的通知》（國能發新能[2017]54號）中要求，各基地進行初選后向國家能源局提交申報材料，申報材料應包括基地規劃報告、必要的支撐性專題報告以及包含土地成本及稅費、電力送出工程及消納保障、政府服務保障機制的市（縣）級及以上政府或有相應管理權限的政府部門的說明或支撐性（承諾）文件等。

同時，該文件在土地類型及成本一欄明確要求，基地場址必須屬于國家允許建設光伏電站的土地，產權清晰，土地流轉價格較低（或不收取土地租金的國有未利用土地）。基地所在市（縣）政府應確認基地光伏陣列所占用土地屬于不征收城鎮土地使用稅和耕地占用稅范圍，并明確按用地面積計列的所有費用以及土地足額交付使用的期限。

在后續的基地優選以及競爭工作方案中，各城市主管部門也針對優選文件中的標準做出了承諾，然而，這些“承諾”在項目實施中并未執行到位。某項目負責人表示，如果最開始政府沒有做出承諾，那當時項目測算時以及申報電價時，我們就會把土地使用稅這一項邊界條件納入其中了。

顯然，投資企業無法提前預測這種稅務主管部門“失信”風險。事后征稅行為，既無益于光伏發電度電成本的降低，同時也惡化了當地的營商環境。

“逃”不開的土地稅

在實施三批之后，光伏領跑者計劃的實施也不負所托的，在模式、電價、規模等多方面為行業提供了豐富的經驗。然而，盡管有多層文件“護航”，領跑者項目也逃不開土地使用稅的“魔咒”。

在此前實施的第二批光伏領跑者基地中，就有某光伏領跑者項目被相關部門催繳土地使用稅的先例。在經過此前兩批的實施經驗后，為了真正發揮領跑者計劃降低度電成本的作用，國家主管部門發文明確要求各地不得增加投資企業額外負擔，并將此作為基地優選標準之一。

然而，在第三批領跑者基地項目優選中，青海海西、德令哈兩個領跑基地仍因涉及征收城鎮土地使用稅被暫停，直到這一情況整改完成后，優選工作才得以繼續推進。

近幾年，從土地性質到征稅，光伏電站用地問題正日益突出。事實上，隨著存量光伏電站數量的增加，投資企業為土地以及其他合規性手續付出的“代價”正與日俱增。

隨著2019年我國光伏行業全面進入競價時代，緊貼下限的收益率降低了投資企業承擔額外風險的能力。一方面，我國光伏發電在走向平價的征程中，非技術成本的居高不下帶給行業巨大的挑戰。另一方面，在當前情況未得到明確改善之前，各投資企業應加強對光伏用地的嚴格審核，以規避類似風險的發生。